為新時代擴大對外開放提供堅實法治保障

李飛

這是在中國（四川）自由貿易試驗區成都天府新區片區拍攝的成都科學城樓宇。

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次全體會議上強調，要完善法治建設規劃，提高立法工作質量和效率，保障和服務改革發展，營造和諧穩定社會環境，加強涉外法治建設，為推進改革發展穩定工作營造良好法治環境。3月15日，十三屆全國人大二次會議高票通過《中華人民共和國外商投資法》。這是貫徹習近平總書記重要講話精神的有力舉措，是落實黨中央關于擴大對外開放決策部署的法治成果，也是鮮明展現我國堅定不移推動新一輪高水平對外開放的宣言書。

回顧歷史，立法為對外開放提供了堅實法治保障

我國對外開放立法是從外資立法起步和發展起來的。1978年12月，鄧小平同志明確提出制定外國人投資法。1979年7月，在改革開放新時期第一批出臺的7部法律當中，就包括中外合資經營企業法，標志著中國打開大門引進外資、實行對外開放，具有重大政治和法律意義。此后，全國人民代表大會又于1986年、1988年通過了外資企業法、中外合作經營企業法，國務院、有關部門和地方陸續制定了一大批有關外商投資的實施細則、配套法規和規章。上述“外資三法”，為外商投資企業在我國發展創造了良好法治環境，對推動改革開放發揮了重要作用。

加入世貿組織前后，為全面遵守世貿組織規則、履行入世承諾，我國對涉外經貿法律法規進行了清理。在中央層面，清理法律法規和部門規章2300多件;在地方層面，清理地方性政策法規19萬多件，覆蓋投資、貿易和知識產權保護等多個方面。其中，全國人大常委會于2000年和2001年對“外資三法”作出部分修改，刪去了法律中要求外商投資企業在境內優先采購、實現外匯收支平衡、出口實績等規定。通過上述調整，我國與外商投資相關的法律制度逐漸與國際通行規則接軌。

黨的十八大以來，全國人大常委會按照黨中央決策部署，堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治，創新立法模式，通過立法為外商投資管理體制改革提供保障，并在總結改革經驗的基礎上對外商投資管理法律制度進行完善。2013年、2014年兩次作出決定，授權在有關自由貿易試驗區內暫時調整“外資三法”關于外商投資企業審批等規定，試行“準入前國民待遇+負面清單”管理方式。2016年，根據自由貿易試驗區取得的可復制可推廣的經驗，對“外資三法”作出修改，在法律中確立外商投資企業實行“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，將試點經驗推廣到全國。這為制定統一的外商投資法，創新外商投資管理體制，提供了寶貴經驗。

“外資三法”實施后，外商投資企業逐漸成為推動我國經濟社會發展的重要力量。目前，我國已成為全球第二大引資國，連續26年保持發展中國家吸引外資第一位。實踐證明，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治。

立足實踐，推動外商投資法順利出臺

制定外商投資法，是貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央進一步擴大對外開放、推動形成全面開放新格局戰略部署的重要舉措。我們認真貫徹習近平總書記的重要講話精神，落實栗戰書委員長的指示要求，加快立法步伐，推動外商投資法順利出臺。

一是嚴格遵循法定程序。以往提請代表大會審議的法律案，通常在上一年的12月完成常委會審議工作。外商投資法草案是去年12月提請常委會會議進行首次審議的。根據立法法，列入常委會議程的法律案，應當在常委會會議后向社會公布，征求意見，一般不少于30日。按照我國加入世貿組織的承諾，制定涉外的法律或行政法規，需要公布60天時間。根據全國人大議事規則，提請大會審議的法律草案還應當提前一個月印發全國人大代表。在時間緊、任務重、要求高的情況下，全國人大常委會決定今年1月加開一次常委會，進一步修改完善草案，作出將草案提請大會審議的決定，表決通過議案代擬稿。這有利于兼顧法定程序、立法質量、立法效率，也有利于把立法各項工作做細做實。

二是廣泛征求各方意見。通過多種方式廣泛征求地方、部門、研究機構意見，召開座談會聽取外國商會協會、外商投資企業意見，通過中國人大網公布草案征求社會公眾的意見。認真梳理匯總并研究采納這些意見，對草案反復修改，不斷調整完善，確保外商投資法草案充分聽取和吸納各方面的意見。

三是尊重代表主體地位。及時將外商投資法草案印發全國人大代表，組織代表研讀討論，征求代表意見。根據代表研讀意見和各方面意見，對草案進一步修改完善后再提請大會審議。大會審議期間，逐條研究1152名代表提出的2239條意見，對草案作了21處修改完善，其中實質性修改15處，并積極回應代表對法律案提出的詢問和問題，及時做好解釋說明，凝聚共識。

順應潮流，打造國際一流營商環境

“徒法不足以自行。”要想使外商投資法真正成為外商投資的促進法、保護法，進而推動新一輪高水平對外開放、打造國際一流的營商環境，就必須加大對這部法律的學習宣傳和貫徹實施力度，把促進、保障和規范外商投資活動的立法精神落到實處。

一是吃透立法精神。外商投資法共有6章、42條，全文4000多字，適應了新一輪高水平對外開放的需要，確立了“準入前國民待遇+負面清單”的新型外資管理制度，建立了側重于投資促進和投資保護、兼顧防范風險要求的新型外商投資法律制度框架，是對目前以“外資三法”為基礎的外商投資法律制度的重大調整。首先是管理模式、管理制度新，其次是法律理念、法律制度框架新。各地方、各部門應當以貫徹實施外商投資法為契機，學深學透外商投資法的立法精神，及時清理外商投資領域的法規規章等規范性文件，進一步轉變政府職能、規范政府行為，營造穩定、透明、可預期和公平競爭的法治環境，促進社會主義市場經濟健康發展，實現經濟高質量發展。

二是加快配套步伐。外商投資法是一部新的關于外商投資的基礎性法律，確立了外商投資法律制度的基本框架和規則。從內容看，有的規定可以直接執行，有的規定屬于指引性、銜接性規定，有的制度已經制定了配套的、具體的規定，也有一些新設立的制度，需要制定相關配套規定予以細化。為了確保外商投資法出臺后及時落地實施，保障利用外資工作順利進行，全國人大憲法和法律委員會在審議結果報告中，建議國務院及其有關部門，抓緊研究起草相關配套法規、規章和規范性文件，明確可操作、可執行的具體規范，做到與外商投資法同步施行。

三是做好銜接過渡。“外資三法”制定于改革開放早期，當時我國的市場主體法律制度尚未建立。因此，“外資三法”對外商投資企業的組織形式、組織機構等都作了規定。隨著公司法、合伙企業法等市場主體法律的制定，在企業組織形式、組織機構上，出現了內外資企業不一致的情況。外商投資法針對這一情況，明確規定，外商投資企業的組織形式、組織機構適用公司法、合伙企業法的規定。外商投資法頒布實施后，“外資三法”同步廢止，新設外商投資企業應當符合公司法、合伙企業法的規定;現存的外商投資企業在組織形式上也應當按照公司法、合伙企業法的規定進行調整。為了避免對現存外商投資企業造成太大沖擊，外商投資法專門規定了過渡期，明確此前按照。

“外資三法”設立的外商投資企業，在法律施行5年內可以繼續保留原企業組織形式。有關部門要高度重視、提前謀劃、統籌部署，實現有效銜接、順利過渡，切實為外商投資打造一流營商環境，為對外開放提供更加堅實的法治保障。