探析城鄉建設用地增減掛鉤的存在問題與對策

謝顯軍

（湖南省國土資源規劃院，湖南 長沙 410000）

由于人口數量的不斷增加，為了更好地滿足經濟發展需求，會占用一定量的耕地來推動經濟的發展。為了緩解耕地與建設間的矛盾，增減掛鉤政策應運而生。增減掛鉤明確指出，將城鄉土地增減視為共同體。為了保證城鄉建設用地得到更好利用，本文重點分析城鄉建設用地增減掛鉤政策實施中存在的問題和對策。

1 城鄉建設用地增減掛鉤重要價值研究

城鄉建設用地增減掛鉤措施的合理實施，能夠更好地推動農村建設，該政策在實施中，能夠保證居民點發展更為合理，將農村的閑置土地進行高效利用，農村的破舊住宅有效整合。加強生態用地建設力度，保證城鄉建設用地增減掛鉤措施得到更好實施。增減掛鉤政策的提出，能夠增加建設用地供給量，改善農村落后、貧窮的風貌[1]。

2 城鄉建設用地增減掛鉤中存在的問題

2.1 有關保障體系不夠完善

針對現階段城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施情況，存在的核心問題主要是有關保障體系不健全。因為增減掛鉤政策沒有進行全方位實施，相關條約不規范，出現了城市空間不斷增多的現象。此外，由于收益分配機制存在較多缺陷，公開透明度較差，農民群眾的合法權益得不到有效保障，土地沒有得到集約化利用。

結合現階段我國城鄉建設用地增減掛鉤發展情況能夠得知，自2004年開始實施，在2008年對有關管理方案進行完善。最近幾年來，在城鄉建設用地增減掛鉤工作當中，存在較多突出問題，城鄉建設用地增減掛鉤政策的大力實施，面臨較多挑戰，許多方面要進行大力完善。理論的不斷完善與創新，能夠起到一定的引導作用，使得城鄉建設用地增減掛鉤政策實施中存在的問題得到綜合處理。

2.2 存在以次充好問題

城鄉建設用地增減掛鉤措施實施過程中，還存在嚴重的以次充好問題，對城鄉統籌發展影響特別大。例如，由于增減掛鉤政策的不完善，部分項目地區和新建區域規模、布局不合理，城鄉經濟發展不協調。雖然農民在增減掛鉤政策實施過程中得到了一定的益處，但是，農民的合法權益并沒有得到有效的保障，降低農民的積極性。

2.3 各個部門之間的聯動性較差

現階段，部分地區政府并沒有構建多個部門聯動推進運行機制，對增減掛鉤政策的實施效果產生一定影響。增減掛鉤政策的順利實施，需要地方政府各個部門之間的協調與配合，只有多個部門的協調配合，才能夠提高增減掛鉤政策的實施水平。但是，因為地方政府各個部門之間的聯動性比較差，降低了增減掛鉤政策的實施效果，自然資源部門任務繁重，使得一些項目難以有序實施[2]。

3 城鄉建設用地增減掛鉤存在問題的解決對策

3.1 大力完善相關保障體系

為了保證城鄉建設用地增減掛鉤政策實施過程中存在的問題得到解決，有關部門需要大力完善相關保障體系，提升增減掛鉤政策實施效果的途徑可以從以下方面入手，如表1所示。

針對增減掛鉤拆遷的舊城區農民保障問題，政府有關部門要加大社會保障體系完善力度，讓征地農民能夠長遠生計。結合中央、省、市城鄉建設增減掛鉤有關政策內容，政府部門要根據征地農民的實際情況，為其提供良好的就業崗位，促進其就業，保證征地農民的社會合法權益得到更好保障。通過大力開展城鄉建設用地增減掛鉤，能夠推動城鄉一體化發展，針對拆舊區的土地復墾，有效還原為農用地，

表1 提升增減掛鉤政策實施效果的途徑

并建設合理的配套設施，保證農業生產環境與城鄉人的居住環境得到更好改善[3]。

3.2 加強監管力度

在增減掛鉤政策實施的過程當中，想要更好地提升土地利用效果，政府有關部門決定進行試點，將分布比較零散的耕地建設用地進行有效整理，最終復墾為農用地或者耕地，保證耕地更為集中，提高耕地的連片水平，讓農村的生態環境得到有效改善。通過開展試點工作，不但能夠保證農村耕地數量，而且有效提升耕地質量。

對增減掛鉤政策的實行進行全面監管，能夠保證農村水利與道路等一系列基礎設施更為完善，耕地土壤得到良好改良，當地的農業生產水平得到進一步提升。例如，在某農村中，通過實施增減掛鉤政策，并加大監管力度，農民經濟收入水平、社會保障水平，包括該地區的經濟發展水平有了明顯的提升，具體對比圖如圖1所示。

圖1 農村實施增減掛鉤后三年效果對比圖

通過對增減掛鉤政策的實施進行全面監管，能夠保證該地區的農耕地真正實現集約化發展，提高農業生產效率。當然，政府有關部門還要結合有關法律，對土地進行科學、嚴格的驗收，針對復墾整理的土地，經過仔細的驗收達標之后，才能夠和城鄉建設用地周轉指標進行有效掛鉤。

另外，有關部門還要加大資金管理力度。資金問題是影響增減掛鉤項目順利開展的重要因素。通過遵守“先報后審再批用”原則，將資金用于正在實施的項目當中，真正做到專款專用。一旦確定好項目之后，有關部門需要認真執行相關規定，有效避免違法亂紀現象的發生。一旦發現違法亂紀現象，要按照法律法規進行嚴肅處理，真正做到依法懲處[4]。

3.3 增強各個部門之間的協調聯動性

增減掛鉤項目在實施的過程之中，政府有關部門還應成立組織管理小組，該小組的主要任務是協調各個技術部門工作人員的工作。縣級自然資源局是增減掛鉤項目實施的領頭單位，主要負責制定良好的實施方案，包括項目資金的具體撥付等，而縣級財政部門則主要負責撥付建設資金，縣級農業委員會主要負責農藝措施轉發、發包等工作。為了保證上述部門之間能夠協調配合，政府部門需要加強工作監管，并根據增減掛鉤項目實施中出現的問題，妥善處理，在增強各個部門協調聯動性的同時，保證增減掛鉤項目得以有序實施。

通過不斷增強各個部門之間的協調聯動性能，該地區的耕地生態環境得到更好改善，農民生活質量得到提升，農業生產率得到有效提高，具體數據如表2所示。

表2 增強各個部門協調聯動性后農業生產效率分析/%

為了保證城鄉建設用地增減掛鉤政策得到更好實施，政府有關部門需要從多個角度進行優化，加強監管體系的完善。結合城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施情況能夠得知，針對不同地區的違規操作現象，要加大監管力度，保證地方政府的財政利益，更好的保障農民合法權益，避免擅自擴大周轉指標現象的發生。對于政府有關部門來講，要對土地周轉指標加大監管力度，通過不斷強化監管力度，能夠保證城鄉建設用地增減掛鉤政策得到更好實施[5]。

此外，政府有關部門還要大力完善城鄉建設用地增減掛鉤管理體系，充分認識到加強城鄉建設用地增減掛鉤管理力度的重要性，并明確城鄉建設用地增減掛鉤管理有關條例，對具體的管理目標進行細化，保證管理方法得到有效運用。在掛鉤項目區域選擇環節，要遵守“先容易后困難”的選擇原則，有序開展各項管理工作。針對掛鉤項目選點中存在的問題，要積極探討，制定有效的解決方案，讓公眾能夠更好地參與到討論當中，在保障農民合法權益、增強政府各級部門協調聯動性的同時，提高城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施效果。

4 結語

綜上所述，通過有效解決城鄉建設用地增減掛鉤項目實施中存在的問題，如大力完善相關保障體系、加強監管力度、增強各個部門之間的協調聯動性等，能夠保證城鄉建設用地增減掛鉤項目得到更好實施，提高當地居民的生活品質。合理利用增減掛鉤政策，保證農村耕地面積不斷增加，提升耕地質量，推動城鄉經濟協調發展。