城市建設用地狀況研究

黃 興 湯以勝 周明霞

（麗水市國土勘察測繪規劃院，浙江 麗水 323000）

1 研究內容

全面收集整理歷年來建設用地農轉用審批數據、土地供應數據、土地利用現狀變更調查、城市總體規劃、不動產登記數據庫、最新遙感影像圖、低效用地等基礎數據，通過疊加比對分析，全面查清規劃可開發區塊、已供已用、批而未供、供而未用、用而未盡、低效開發土地和閑置土地的規模、分布、成因和實地狀況等，建立建設用地基礎數據庫。按照成因對各情況進行歸類分析評價，同時提出消化利用、盤活挖潛的意見措施，對閑置土地提出處置意見措施，對建設用地開發提出建議，推動建設用地提質增效，規范建設用地管理。

2 關鍵技術

充分利用已有成果，依托信息化工具，梳理農轉用數據、供地數據等相關數據，結合土地利用現狀圖、城市總體規劃、遙感影像圖等數據，實現可開發地塊、已供已用、批而未供、供而未用、用而未盡、低效可開發、規劃可開發和閑置土地等的研究，建立建設用地數據庫，開發者建設用地“一張圖”展示系統。

2.1 資料收集

（1）收集最新的影像圖：用于最新的土地狀況分析和分析成果的疊加展示。

（2）收集歷年來的農轉用數據：國家、省、市各級批準的所有農轉用數據，包括單獨選址用地、城市分批次用地、城鄉建設用地增減掛鉤實施方案、農村土地綜合整治項目建新區用地等。收集農轉用盤活批準文件、農村土地綜合整治項目建新區調整等反映農轉用批準情況變化的資料。用于分析已審批數據情況。

（3）收集歷年來供地數據情況：供應的國有建設用地和集體建設用地數據。用于分析歷年土地供應強度與結構。

（4）收集城市總體規劃：收集最新的城市總體規劃，用于分析可開發土地分類狀況。

（5）收集低效用地圖斑：收集最新的低效用地圖斑，用于估算可開發土地潛力。

（6）城中村改造計劃：收集城中村改造計劃，用于測算二次可開發地塊情況。

（7）收集不動產登記庫數據：收集不動產登記庫數據，用于歷史國有存量建設用地的提取，房屋拆遷量及拆遷成本的估算。

（8）儲備土地數據：收集歷年來土地儲備數據，用于分析可建設用地收儲及政策處理情況。

2.2 疊加分析

以城市總體規劃為底圖，疊加遙感影像圖、歷年以來的農轉用數據、土地供應數據、儲備土地數據等相關業務數據，對農轉用和土地供應進行全面梳理。疊加分析得到可開發未審批圖層和已審批未開發圖層。以審批未開發圖層繼續疊加分析形成批而未供、供而未用、用而未盡和閑置土地等相關業務圖層，建立建設用地監管動態數據庫。首先以低效用地范圍、儲備土地范圍、結合最新影像提取的城市規劃區范圍內未開發區域、低效用地圖斑、城中村改造計劃和以不動產登記庫按一定算法提取的適合再開發區域為基礎得到城市可開發區域范圍。以可開發區域范圍為基礎疊加歷年農轉用數據、歷年儲備數據和不動產登記庫提取的歷史國土數據得到可開發未審批圖層和已審批未開發圖層。將可開發區域范圍為基礎結合城市總體規劃分析得到可開發商住、可開發商業、可開發工業等具體的可開發功能區塊。以歷年農轉用和土地供應為基礎，疊加分析得到批而未供、供而未用、用而未盡和閑置土地等圖層。

（1）已供已用圖層：將供地數據與土地利用現狀數據、遙感影像圖、農轉用數據疊加分析后產生，由已農轉用已供應且在土地利用現狀中已為建設用地、遙感影像圖反映已經建設的地塊組成。

（2）供而未用圖層：將土地利用現狀數據、遙感影像圖與供地數據、農轉用數據疊加分析后產生，由已農轉用已供應但尚未開發建設且未形成閑置的地塊組成。

（3）用而未盡圖層：將土地利用現狀數據、遙感影像圖與供地數據、農轉用數據疊加分析后產生，由已農轉用已供應但供地后未動工建設用地面積占比達30%以上的地塊組成。

（4）閑置土地圖層：土地利用現狀數據、遙感影像圖與供地數據、農轉用數據疊加分析后產生，由已農轉用已供應但尚未開發建設并已構成閑置土地的地塊組成。

具體技術路線如圖1所示：

圖1 建設用地研究技術路線圖

3 狀況分析

通過疊加分析，提取城市規范區范圍內各功能區塊圖斑，測算可開發功能區塊潛力，結合計劃的開發強度，評估計劃的可行性，為科學用地計劃提供數據支撐。提取可開發區塊范圍內未農轉用地塊情況，為合理安排指標報批情況提供建議。提取批而未供土地，全面查清已經批準農用地轉用或土地征收地塊情況，核實供地情況，查清批而未供原因等。提取供而未用圖層和用而未盡圖層，分類查清土地位置、面積、用途、原因等，為供而未用土地消化提供支撐。提取閑置土地圖層，為分類妥善閑置土地提供依據。提取擬二次開發區塊，根據預估容積率和樓面價，利用不動數據庫概算拆量及相關數據計算拆遷成本，為二次開發區塊預估經濟成本效益。提取歷年已批已供數據，分析歷年土地供應強度，供應類型，按照區塊化整體開發的思想，結合可開發地塊情況形成地塊開發計劃與強度建議。為了更加直觀的展示研究及分析成果，同步開展了數據庫建設和建設用地“一張圖“系統研發，將研究成果圖形化的展示，更好地服務政府決策，建設用地“一張圖”如圖2所示。

圖2 建設用地“一張圖”

4 建議與對策

通過上述研究分析，結合歷年供地情況及相關情況，可開發土地，按功能區塊制定了科學合理的用地滾動計劃、建設用地報批計劃及城中村改造地塊計劃。批而未供土地，逐宗分析存在問題及成因。對發現的問題，按照“先易后難”的原則，逐一研究制定分類處置辦法，明確目標任務、工作措施、責任人和完成時限，制定清單，建立臺賬，實行掛圖作戰、銷號管理。對供而未用地塊，加快土地供，完善供地手續，確實因公共服務設施用地以及不能利用的邊角地等原因及時調整供地方案。閑置土地分類妥善處置。對涉嫌構成閑置的土地，開展調查取證。督促開工一批，異地置換一批，依法收回一批，有效盤活一批。建立健全批而未供土地和閑置土地管理長效機制。加強批后監管力度，及時發現土地利用過程中出現的各種問題，督促取得土地使用權的單位和個人根據法律制度合理利用土地，節約集約利用土地，讓土地都能夠得到合理的利用，使其發揮最大的社會效益。

5 結語

本文以麗水市為例，研究了城市建設用地狀況，梳理了研究需要的基礎資料，明確了城市建設用地研究的關鍵技術與方法，分析了歷年土地供應情況與建設用地現狀情況，提出了切實可行的建議與對策，開發了相應成果展示系統。本文的研究成果是對城市建設用地研究的一次探索與嘗試。全面深入開展城市建設用地研究，還有更多基礎性，挑戰性的工作要做。