鄉(xiāng)村振興視角下基于“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃編制實(shí)踐
——以懷化市辰溪縣村莊規(guī)劃為例

王穎靚

（湖南省農(nóng)林工業(yè)勘察設(shè)計(jì)研究總院，湖南 長(zhǎng)沙 410000）

1 編制背景

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要在2050年完成“鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”的總目標(biāo)，其中首要任務(wù)就是解決村莊規(guī)劃的問(wèn)題。

2014年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，其中“多規(guī)合一”的思想為村莊規(guī)劃多規(guī)混雜的狀況提供解決方案[1]。

1.1 政策背景

“十九大”報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題。2018年2月4日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布，著眼新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義和總體要求、鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)、鄉(xiāng)村振興的保障措施，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善黨對(duì)“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)并作出全面部署。

2017年10月，省住建廳公布了《湖南省村莊規(guī)劃編制“全覆蓋”工作方案》，要求到2019年底完成村莊規(guī)劃編制，為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力保障。同年11月發(fā)布的《湖南省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》是國(guó)內(nèi)首個(gè)提出將村莊劃分為四類，進(jìn)行差異化的編制方案的導(dǎo)則。

1.2 現(xiàn)實(shí)需求

一段時(shí)間以來(lái)，村莊規(guī)劃編制呈現(xiàn)出多規(guī)沖突的狀態(tài)，首先，缺乏針對(duì)性的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，其次編制內(nèi)容也偏向城市化。其次，各部門編制的規(guī)劃有沖突，導(dǎo)致實(shí)施性不強(qiáng)。生態(tài)與環(huán)境問(wèn)題缺乏控制與指引也是村莊規(guī)劃的短板。中國(guó)共產(chǎn)黨十八大提出要將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置。村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，緊密結(jié)合地域生態(tài)資源條件，協(xié)調(diào)人與自然的相互關(guān)系，將生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處[2]。

2014年，28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的確定，標(biāo)志著“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制必將推行至各個(gè)層次。村莊規(guī)劃編制涉及生態(tài)環(huán)境、基本農(nóng)田、土地利用、林地保護(hù)等，且農(nóng)村生產(chǎn)生活的特殊性需在規(guī)劃中考慮生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、村莊發(fā)展等問(wèn)題。所以基于“多規(guī)合一”編制村莊規(guī)劃是必然趨勢(shì)，也是規(guī)劃可實(shí)施性的必要保障。

2 編制工作總體技術(shù)路線

村莊規(guī)劃要充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的管控和精神文明建設(shè)等內(nèi)容。同時(shí)，整合其他計(jì)劃，確保政策指導(dǎo)落實(shí)。本次村莊規(guī)劃按照“問(wèn)題研究——發(fā)展定位——規(guī)劃布局——綜合整治”的思路進(jìn)行。從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出發(fā)，突出空間管制和用地布局，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，完成多個(gè)規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合及差異性圖斑的處理，最終完成用地布局規(guī)劃。同時(shí)將規(guī)劃所涉及的要素進(jìn)行空間管控，再以建筑外部、庭院空間等元素進(jìn)一步推動(dòng)典型居民點(diǎn)的綜合整治（見圖1）。

圖1 總體技術(shù)路線

3 規(guī)劃工作重點(diǎn)

3.1 用地分類標(biāo)準(zhǔn)的確定

確定用地分類標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行規(guī)劃現(xiàn)狀描繪的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，村莊規(guī)劃參考城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致村莊建設(shè)用地功能表達(dá)與現(xiàn)狀不符。非建設(shè)用地分類少，耕地林地合為一類，不能反映土地的真實(shí)用途。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《村莊規(guī)劃用地分類指南》改變村莊規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)缺乏的現(xiàn)狀。2017年，湖南省住建廳發(fā)布了《湖南省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，《導(dǎo)則》在《指南》基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整。例如，《指南》中將村民住宅用地的劃分從住宅用地和混合式住宅用地調(diào)整成為原住宅用地和新增住宅用地，強(qiáng)調(diào)對(duì)新建住宅的管控。而土規(guī)對(duì)非建設(shè)用地分類清晰，村莊建設(shè)用地不劃分具體功能，不能良好反映村莊現(xiàn)狀。綜合考慮，本次規(guī)劃以《湖南省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》技術(shù)要點(diǎn)中列舉的“村莊用地分類和代碼”作為標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整合研判

3.2.1 數(shù)據(jù)整合

基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)的整合涉及國(guó)土、基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、林地保護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容，之間有沖突，且自成體系歸屬不同坐標(biāo)系，整理利用起來(lái)十分煩瑣。本次規(guī)劃數(shù)據(jù)整合的工作流程：（1）將所收集的GIS數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成為CAD文件，便于后期在CAD中作圖。若工作平臺(tái)以GIS為主，此步驟可忽略。（2）將西安80坐標(biāo)系的矢量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成為2 000國(guó)家大地坐標(biāo)系。本次收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)除1：2 000的二調(diào)影像圖是2 000國(guó)家大地坐標(biāo)系的，其他數(shù)據(jù)均為80坐標(biāo)。但由于影像圖文件較大，轉(zhuǎn)換坐標(biāo)系耗時(shí)長(zhǎng)，所以，以影像圖為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)換80坐標(biāo)系數(shù)據(jù)至2 000坐標(biāo)系。（3）將轉(zhuǎn)換到一個(gè)坐標(biāo)系的數(shù)據(jù)整合疊加形成綜合現(xiàn)狀匯總圖。

3.2.2 數(shù)據(jù)研判

在綜合現(xiàn)狀“一張圖”中，有眾多差異性圖斑，以林地和基本農(nóng)田、村莊建設(shè)用地為主。差異化圖斑的沖突判斷是規(guī)劃布局的先決條件，因此在本次規(guī)劃中設(shè)定了差異性圖斑的優(yōu)先級(jí)別。優(yōu)先級(jí)順序?yàn)椋夯巨r(nóng)田范圍線＞林地保護(hù)范圍線＞現(xiàn)狀建設(shè)用地范圍。即當(dāng)基本農(nóng)田范圍線與其他兩者發(fā)生交疊時(shí)，會(huì)保持基本農(nóng)田范圍線完整，當(dāng)林地保護(hù)線與現(xiàn)狀建設(shè)用地范圍重疊時(shí)，將維持林地保護(hù)范圍線的完整。生態(tài)紅線與基本農(nóng)田范圍線沖突時(shí)，按照是否屬于核心區(qū)分別采取措施，但當(dāng)建設(shè)用地與生態(tài)紅線重疊時(shí)，要保持生態(tài)紅線完整。

3.3 空間布局

依據(jù)綜合現(xiàn)狀“一張圖”，考慮各類數(shù)據(jù)的優(yōu)先級(jí)和相關(guān)規(guī)劃，合理布局三類空間。三類空間的布局是村莊用地布局的基礎(chǔ)，也是空間管制的綜合概括。

3.3.1 農(nóng)業(yè)空間

村莊的農(nóng)業(yè)空間主要存在于農(nóng)田和山林中，農(nóng)田以種植水稻等經(jīng)濟(jì)作物為主，山林中以油茶、水果種植為主。這些空間分別對(duì)應(yīng)著基本農(nóng)田范圍線以及林地保護(hù)范圍線，其他農(nóng)業(yè)空間還包括一般耕地及用于生產(chǎn)養(yǎng)殖的坑塘溝渠等。

3.3.2 建設(shè)空間

建設(shè)空間主要包括村莊建設(shè)空間及非村建設(shè)空間。村莊建設(shè)空間主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、村民住宅和村莊產(chǎn)業(yè)等用地。非村建設(shè)用地主要在近鎮(zhèn)區(qū)的村莊，村莊承擔(dān)部分鎮(zhèn)區(qū)功能，或布局了區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)用地空間布局主要引導(dǎo)村民集中居住，合理配置村莊公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善村莊用地布局?，F(xiàn)狀建設(shè)用地侵占基本農(nóng)田及林地保護(hù)范圍線時(shí)，需在用地布局規(guī)劃中將該建設(shè)空間騰讓出來(lái)，嚴(yán)格管控。

3.3.3 生態(tài)空間

生態(tài)空間主要包括林地保護(hù)規(guī)劃中劃定的生態(tài)涵養(yǎng)林、水土保持林等，自然保護(hù)區(qū)、水庫(kù)、水源保護(hù)地以及生態(tài)紅線劃定的區(qū)域范圍等。將村內(nèi)生態(tài)環(huán)境良好和生態(tài)脆弱區(qū)域劃定為生態(tài)空間保護(hù)起來(lái)，禁止進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。

3.4 產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃引導(dǎo)“產(chǎn)業(yè)興旺”

合理的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧增收，實(shí)現(xiàn)生活富裕?；诖迩f的自然條件和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)發(fā)掘優(yōu)勢(shì)品種和控制上市時(shí)間等手段，獲取更高的經(jīng)濟(jì)收益。自然環(huán)境優(yōu)越的村莊可適當(dāng)開展旅游接待，通過(guò)三產(chǎn)帶動(dòng)農(nóng)民增收，拉動(dòng)農(nóng)副產(chǎn)品銷售，一三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，農(nóng)旅融合推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。村莊發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎視本底條件而定，杜絕污染大的產(chǎn)業(yè)在村內(nèi)發(fā)展。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套建設(shè)用地避免侵占生態(tài)紅線、基本農(nóng)田等保護(hù)范圍。

3.5 生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃引導(dǎo)“生態(tài)宜居”

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居目標(biāo)。重點(diǎn)保護(hù)山、水、林、田4個(gè)方面。嚴(yán)禁改變山體形狀、破壞山體地貌和山體輪廓、砍伐森林、鑿山采石等行為。加強(qiáng)河流水系綜合整治，對(duì)河流進(jìn)行疏浚，確保暢通。對(duì)污染嚴(yán)重河段進(jìn)行綜合治理，增加過(guò)水?dāng)嗝?，增?qiáng)水體自凈功能。確保基本農(nóng)田面積不變，加強(qiáng)耕地整理，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。嚴(yán)格保護(hù)林地資源，積極拓展綠色生態(tài)空間，重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)區(qū)位和生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的林地。全面控制污染物的排放，加大農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)示范力度，提升綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，加強(qiáng)生活生產(chǎn)污染防治，控制農(nóng)業(yè)面源污染。

4 結(jié)語(yǔ)

落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的村莊規(guī)劃是貫徹落實(shí)建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村指示精神的重要落腳點(diǎn)?！岸嘁?guī)合一”的村莊規(guī)劃是具體實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依據(jù)，是建設(shè)生態(tài)宜居村落的重要指引。兩者相結(jié)合是未來(lái)鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展的必由之路。

本文是在鄉(xiāng)村振興視角下基于“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃編制實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為今后編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃提供可參考的規(guī)劃重點(diǎn)和工作思路，提出的編制思路和差異性圖斑處理方案有較強(qiáng)的借鑒意義。