行政決策運用大數(shù)據(jù)的法治化

孫麗巖

摘 要：當今社會，行政決策高度依賴于信息，而行政機關(guān)搜集信息的完整性、準確性直接決定了行政決策的質(zhì)量。傳統(tǒng)官本位思想、層級制的行政體系以及局限于系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞渠道等，阻隔了信息與行政決策之間的互動通道。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，有力地推進了兩者的互聯(lián)互通，但大數(shù)據(jù)為行政決策提供海量信息的同時，又容易出現(xiàn)信息被人為利用、編輯而誤導(dǎo)行政決策。為發(fā)揮大數(shù)據(jù)對行政決策的積極作用，立法應(yīng)從大數(shù)據(jù)的提取、運用程序以及使用的法律后果上予以規(guī)范。只有將大數(shù)據(jù)的運用置于法治軌道內(nèi)運行，才能真正實現(xiàn)行政決策的精準和高效。

關(guān)鍵詞：行政決策;大數(shù)據(jù);法治化

中圖分類號：DF0-05

文獻標志碼：A?DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.01.07

21世紀蓬勃興起的以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)從手段上區(qū)別于人類歷史上出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命和信息化革命，是一場深刻改變?nèi)祟愓J知模式的智力變革。2015年9月國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》要求推動大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應(yīng)用，用5至10年的時間打造精準治理、多方協(xié)作的社會治理新模式。行政機關(guān)借助于大數(shù)據(jù)開展行政活動，一方面可以充分利用技術(shù)優(yōu)勢減輕公務(wù)人員的工作負擔、提高行政效率，另一方面大數(shù)據(jù)技術(shù)鏈接不同的行政組織的活動，使同一部門不同階段的行為或者不同部門之間的行為高度融合，促進了行政流程日趨高效和透明化。從實踐來看，雖然

大數(shù)據(jù)對于行政決策確實起到了以往單純依靠政府人工收集、處理信息所無法達到的便利、準確和全面，但是在其實施中也暴露出囿于傳統(tǒng)行政長官思維、信息甄選片面等影響政府依法決策的頑疾，如何從法律層面構(gòu)建行政決策的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)化工程，任重而道遠。

一、行政信息的整合與行政決策的產(chǎn)生

（一）起源于信息技術(shù)革命的大數(shù)據(jù)集中體現(xiàn)了信息的價值

根據(jù)維基百科（Wikipedia）的定義，大數(shù)據(jù)是一個復(fù)雜而龐大的數(shù)據(jù)集，以至于很難用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和其他數(shù)據(jù)處理技術(shù)來采集、存儲、查找、共享、傳送、分析和可視化。目前，如何界定大數(shù)據(jù)并無統(tǒng)一的概念，不同的人分別根據(jù)自己的理解來定義大數(shù)據(jù)，即便誕生大數(shù)據(jù)的信息技術(shù)領(lǐng)域?qū)Υ髷?shù)據(jù)的概念也莫衷一是。無論人們?nèi)绾谓缍ù髷?shù)據(jù)，從其表現(xiàn)方式上大眾共識是大數(shù)據(jù)源于信息技術(shù)革命，與信息的搜集、處理和運用密切相關(guān)。

歷史發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們，無論是戰(zhàn)場、商界抑或科研領(lǐng)域，獲勝或者超越的重要因素是比對方或者競爭對手掌握更多的信息，在此基礎(chǔ)上尋求比對方或競爭對手

更快捷、更準確的決策。在計算機輔助系統(tǒng)產(chǎn)生之前的決策主要依靠人工統(tǒng)計、分析信息，決策者更多地依賴于其本身或團體的經(jīng)驗與直覺做出決策。

隨著計算機輔助系統(tǒng)特別是網(wǎng)絡(luò)的普及，各種數(shù)據(jù)借助于輔助系統(tǒng)推送至政府、社團組織、企業(yè)或者個人，數(shù)據(jù)來源多渠道、類型多樣，由此引發(fā)的數(shù)據(jù)分析方式、方法也取得了突飛猛進的進步。政府部門日益依賴技術(shù)分析所獲得的數(shù)據(jù)用作行政決策的基礎(chǔ)，在這樣的背景下誕生了大數(shù)據(jù)決策，這是一個從量變到質(zhì)變的過程。社會生活中單個的信息被搜集、運用的過程實質(zhì)上就是生產(chǎn)數(shù)據(jù)的過程，大批量的信息數(shù)據(jù)最終形成了數(shù)據(jù)資源。按照美國學者Schonberger的觀點，大數(shù)據(jù)形成決策依據(jù)主要有三種形式：從精確分析到近似分析、從樣本分析到總體分析、從因果分析到關(guān)聯(lián)分析[1]。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)，使得數(shù)據(jù)資源的使用實現(xiàn)了從量變到質(zhì)變的飛躍，大數(shù)據(jù)技術(shù)從基礎(chǔ)的信息技術(shù)派生出來并迅速壯大。

由此可見，雖然大數(shù)據(jù)是新近出現(xiàn)的概念，但從大數(shù)據(jù)源于對信息處理、整合的升級來看，行政決策始終無法脫離數(shù)據(jù)所代表的信息整合過程，大數(shù)據(jù)仍然只是行政決策所依賴的集成度較高的信息綜合體。

（二）行政決策對信息的依存度

按照我國目前多數(shù)學者的理解，行政決策是與行政規(guī)章相并列的一種抽象行政行為類型，是行政機關(guān)作出抽象行政行為必經(jīng)的程序環(huán)節(jié)[2]。也有學者借鑒行政學的概念定義了行政法概念上的行政決策，認為行政決策是擁有法定職權(quán)的行政機關(guān)為實現(xiàn)既定行政目標，在法律和政策框架內(nèi)選擇活動方案并作出決策的行為，以解決特定行政事項。無論行政決策是行政學概念還是行政法概念，毋庸置疑的是，行政決策是行政主體作出行政行為的量化過程，它集中代表了行政主體的意志，并通過民主集中制或者代議制的方式實現(xiàn)決策的合法化、科學化，其中實現(xiàn)民主的途徑就是在對民意信息的游說、整合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。

古今中外的行政發(fā)展歷史充分證明了信息對于行政決策的重要性，沒有充分有效信息保障的行政決策活動無異于盲人摸象。例如，我國唐代就已在中央和地方設(shè)置了成建制的行政資料信息搜集、統(tǒng)計等的機構(gòu)和人員，設(shè)立了高效運轉(zhuǎn)的信息傳遞渠道，用以保障最高行政決策所需依賴信息的暢通、準確和及時。決策的信息來源包括各級官員的“上書”“奏事”文書，包含奏抄、奏彈、露布、議、表、狀等。同時，中央政府還將尚書省作為中央信息中樞，負責受理全國各行政機關(guān)和官員上報中央的奏章文書，以此來通過信息匯總研判實現(xiàn)令達天下。當今美國總統(tǒng)及其內(nèi)閣設(shè)置國家情報局、中央情報局等機構(gòu)，依照美國《憲法》的規(guī)定就與各自職責相關(guān)的問題向總統(tǒng)提供咨詢意見，同時還設(shè)置了各種行政辦公室，比如國家安全事務(wù)委員會、經(jīng)濟顧問委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等，其主要任務(wù)也是為總統(tǒng)行政決策提供和收集經(jīng)濟發(fā)展與動向、國家安全動向等各方面的情報信息。

可以說，從古至今沒有哪一國或者哪一級政府能夠閉門造車地作出行政決策，信息的匯總、整理都是行政機關(guān)作出決策前必須依賴的，盡管有時候這種信息不一定是準確的或者客觀的，但相關(guān)信息的收集、匯總、整理、分析依然是政府行政決策所不可或缺的。

（三）以信息集成為目標的大數(shù)據(jù)與行政決策

大數(shù)據(jù)體現(xiàn)了各種信息的高度集成和運用，與過去通過人工收集、整理海量信息相比，大數(shù)據(jù)能夠相對真實地給決策層提供客觀、翔實的信息數(shù)據(jù)，甚至決策層可以借助于某些信息平臺直觀地收集到信息，而不必通過幕僚機構(gòu)或者咨詢部門。行政決策特別是中央政府的決策所依賴的信息不客觀、不真實，將直接導(dǎo)致決策偏差甚至是重大失誤，也許這種二手過濾后呈現(xiàn)的信息并非是經(jīng)辦人員、機構(gòu)有意曲解，但傳統(tǒng)信息溝通渠道呈現(xiàn)的信息往往容易因過濾而失去其客觀性、真實性。相反，如果大數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計真實、來源可靠，將會為政府行政決策提供相對可靠的技術(shù)支撐和決策依據(jù)。

無論傳統(tǒng)信息傳播途徑還是體現(xiàn)為大數(shù)據(jù)的信息集合體，都是行政主體作出行政決策時的重要依據(jù)。只是在大數(shù)據(jù)時代，政府行政決策的依據(jù)少了些許個人經(jīng)驗和長官意志，而是更倚重于實實在在的數(shù)據(jù)，在過去注重實地走訪、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上拓寬了渠道，客觀數(shù)據(jù)和據(jù)此誕生的數(shù)據(jù)分析結(jié)果將成為極為重要的政府決策依據(jù)?！白鹬厥聦?、推崇理性、強調(diào)精確”的特征和“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的觀念引申為政府作出行政決策遵循的基本原則。

二、信息高度集成的大數(shù)據(jù)影響行政決策的利弊分析

以信息集成為主體的大數(shù)據(jù)對于行政決策的影響是多方面的，既有正面的影響，也有負面的影響。

（一）大數(shù)據(jù)對行政決策的正面影響

第一，大數(shù)據(jù)促進了行政機關(guān)決策觀念由內(nèi)部決策向公共決策的轉(zhuǎn)變，服務(wù)行政與大數(shù)據(jù)的結(jié)合成為可能。如前所述，大數(shù)據(jù)實現(xiàn)了信息的價值、信息的正確傳導(dǎo)對行政決策的決定性作用，此外，由于大數(shù)據(jù)不存在行政機關(guān)行為的內(nèi)外之分，所有的可公開或被迫公開的數(shù)據(jù)都會成為大數(shù)據(jù)的來源，信息的外化和整合促使行政機關(guān)在行政決策時縮小了行為的內(nèi)外差別，改變了以往決策屬于內(nèi)部行為的思維慣式。對于決策機關(guān)而言，行政決策的中樞機構(gòu)往往很難直接掌握復(fù)雜的社會現(xiàn)實和貼近民意的真實信息，致使決策依賴的關(guān)鍵性信息缺失。此外，由于我國傳統(tǒng)的行政組織體系采用固有的條塊分割模式，各部門、各系統(tǒng)各自為政，掌握本部門、本系統(tǒng)的決策信息，彼此之間缺乏決策信息的有效傳遞和資源共享。如今，決策機構(gòu)借助于大數(shù)據(jù)的分析手段就可以了解社會的現(xiàn)實狀況和民眾的意見訴求，構(gòu)建網(wǎng)格化、一體化和共享的信息傳遞通道也成為可能，從而促進了信息資源的實時共享與直接傳遞。

第二，大數(shù)據(jù)衍生了行政決策的不同方式，將民眾參與從有選擇性變成了大眾化。如前所述，傳統(tǒng)的行政決策系統(tǒng)主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)封閉運行，忽視了大眾參與的促進作用。借助于大數(shù)據(jù)，普通民眾能夠通過大數(shù)據(jù)信息加強與行政機關(guān)的溝通與聯(lián)絡(luò)，及時對決策議題提出意見和建議，良好的同步溝通使行政決策更加貼近民意、反映民生。與此同時，民眾的參與也增強了大數(shù)據(jù)時代的行政決策咨詢力量，擁有各類專門知識和經(jīng)驗的民眾、專家、學者可以根據(jù)各自的專業(yè)特長，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺實施網(wǎng)絡(luò)問政，拓展行政決策咨詢范圍、促進咨詢體系的多元化，大數(shù)據(jù)的運用使得這類信息的搜集、整理更加便捷、迅速。在此背景下，民眾參與行政決策不再是由行政機關(guān)被動選擇，而是根據(jù)自己的切身利益關(guān)切或者專業(yè)知識積極主動地參與，行政決策不僅在結(jié)果上惠及大眾，而且在整個過程中公眾的參與始終相伴，從而保障了行政決策不偏離群眾切身利益的需要。

第三，大數(shù)據(jù)促進了行政決策的科學化，增強了決策的正面效果。首先，大數(shù)據(jù)拓寬了信息集成的渠道，增強了行政決策所依賴的信息客觀性與多樣性。如前所述，傳統(tǒng)的行政決策依賴的信息基本都源于行政系統(tǒng)內(nèi)部，信息搜集和存儲的時間間隔不長、信息匯集的技術(shù)有限，且除了宏觀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)外較少有對數(shù)據(jù)信息進行深入的模塊式分析。在大數(shù)據(jù)時代，得益于信息技術(shù)的快速進步，類似于神經(jīng)元的數(shù)據(jù)搜集整理系統(tǒng)能實現(xiàn)關(guān)聯(lián)信息的自動搜集、整理、分析，不僅在信息的獲取上更客觀，而且信息的更新和儲存也得到優(yōu)化。與此同時，神經(jīng)元式的大數(shù)據(jù)搜集將社會主體都變成了信息的生產(chǎn)者、搜集者和傳遞者，多元信息收集主體得到政府部門的認同和采納，可以避免傳統(tǒng)信息采集中重視正面信息而有意忽視負面信息的現(xiàn)象。其次，依托大數(shù)據(jù)的行政決策具有更為科學的預(yù)見性。傳統(tǒng)的行政決策的數(shù)據(jù)主要來源于人工統(tǒng)計，因局限于數(shù)據(jù)樣本規(guī)模太小等原因，無法及時全面感知事態(tài)的發(fā)展狀況，一定程度上可能會造成行政決策的相對滯后。但憑借整合大數(shù)據(jù)、矢量計算并預(yù)測信息技術(shù)優(yōu)勢的行政決策能夠?qū)崿F(xiàn)對海量信息的捕捉、分析，比如對網(wǎng)絡(luò)輿情和社情民意的把控和分析，可以隨時了解社會矛盾的焦點和民眾的迫切需求，從而科學預(yù)測、鎖定決策議題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，百度公司通過搜索平臺分析出的消費者信心指數(shù)走勢比官方統(tǒng)計往往要早10個月，該數(shù)據(jù)一度成為中國宏觀調(diào)控的重要先行參考指標[3]。此外，大數(shù)據(jù)憑借其強大的數(shù)據(jù)抓取能力，能夠做到對決策對象進行全方位分析，在龐大的數(shù)據(jù)樣本基礎(chǔ)上研判數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)和規(guī)律，及時有效地捕捉現(xiàn)時的熱點信息并預(yù)測未來的發(fā)展趨向，特別是針對群體性的熱點問題作出預(yù)測性決策。再次，大數(shù)據(jù)蘊含的技術(shù)優(yōu)勢能及時反饋信息并優(yōu)化決策方案。在信息技術(shù)依賴于手工傳遞的時代，靜態(tài)的信息反饋相對滯后、信息在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行傳導(dǎo)反饋，其功能性相對受限。而大數(shù)據(jù)借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，不僅可以通過信息技術(shù)的集成終端來匯集有效的決策執(zhí)行情況，通過大數(shù)據(jù)平臺的響應(yīng)功能提高傳遞速度和響應(yīng)能力，而且多渠道地拓展信息反饋主體，公民可以借助各種信息收集系統(tǒng)向行政管理者傳遞關(guān)于決策執(zhí)行的相關(guān)信息。與此同時，借助于大數(shù)據(jù)手段，行政主體在行政決策過程中可以獲取盡可能多的可供選擇的信息，并借助大數(shù)據(jù)分析的手段篩選有效的決策信息，同時弱化層級制的信息傳遞模式，通過主動、同步公開行政決策的步驟，推動民眾對行政決策的理解和支持。

（二）大數(shù)據(jù)對行政決策的負面影響

大數(shù)據(jù)在促進行政決策理性發(fā)展的同時，也會不可避免地帶來負面影響。

第一，大數(shù)據(jù)的海量信息會遲緩行政機關(guān)的決策步伐，甚至會導(dǎo)致行政機關(guān)無所適從。日常實踐中，大數(shù)據(jù)的信息量驚人，比如截至2017年9月，新浪微博月活躍人數(shù)共3.76億，與2016年同期相比增長27%;日活躍用戶達到1.65億，較上年同期增長25%

詳細數(shù)據(jù)，請參見：新浪微博數(shù)據(jù)中心.2017微博用戶發(fā)展報告[EB/OL].（2017-12-25）[2018-06-06]. http：//www.useit.com.cn/thread-17562-1-1.ht.。截至2017年9月，微信每天登錄的用戶超過9億人次，日發(fā)送信息380多億條，日發(fā)送微信語音61億次，日發(fā)表朋友圈視頻6800萬次

詳細數(shù)據(jù)，請參見：搜狐.重磅！2017微信數(shù)據(jù)報告?。ㄍ暾妫EB/OL].（2017-11-09）[2018-06-06].http：//www.sohu.com/a/203437993_667510.

。以上只是最常見的兩類數(shù)據(jù)來源，而行政決策的輿情大數(shù)據(jù)除了來源于上述網(wǎng)絡(luò)平臺外，還有大量經(jīng)濟信息來源于阿里巴巴等綜合商務(wù)交流平臺。隨著網(wǎng)絡(luò)終端的廣泛普及和經(jīng)濟活動的頻繁，跨時空、跨區(qū)域、跨行業(yè)的信息交融和匯集成為可能，其中蘊含的信息量異常豐富。根據(jù)阿里巴巴的預(yù)測數(shù)據(jù)，預(yù)計到2020年全球數(shù)據(jù)總量將超過40ZB（相當于40萬億GB），這一數(shù)據(jù)量是2011年的22倍[4]。“從社會研究的視角來看，大數(shù)據(jù)是痕跡數(shù)據(jù)匯集的并行化、在線化、生活化、社會化。數(shù)據(jù)匯集的并行化是指同時運行很多個線程。在線化，就是數(shù)據(jù)本身在線上，不在你的桌面計算機或移動硬盤中。社會化，指每個人都有可能是數(shù)據(jù)的提供者。簡單地說，大數(shù)據(jù)就是形態(tài)數(shù)字化、非結(jié)構(gòu)化、在線流動著的數(shù)據(jù)?！?/p>

參見：邱澤奇.大數(shù)據(jù)給社會學帶來了什么挑戰(zhàn)[EB/OL].（2015-06-02）[2018-06-06]. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6eab21a30102vk4f.ht.如何從這些體量龐大、信息繁雜的數(shù)據(jù)中提煉出行政決策所需的素材，可能會成為決策機關(guān)面臨的技術(shù)性難題。如果行政機關(guān)在決策過程中，過多地依賴信息素材而缺乏主觀取舍，會人為地被信息束縛住手腳，延緩行政決策的進程。

第二，大數(shù)據(jù)的形成無法避免主觀性導(dǎo)致的數(shù)據(jù)偏向性，會誤導(dǎo)行政決策的方向。大數(shù)據(jù)與常規(guī)的行政系統(tǒng)內(nèi)信息形成、搜集渠道不同的是，大數(shù)據(jù)的形成是多方努力的結(jié)果，具有開放、共享、交互回應(yīng)的特點?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺特別是移動社交平臺催生了大量的交互信息，這些交互信息產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)具有群聚性、交互性以及流傳速度快、呼應(yīng)時間短等特性，數(shù)據(jù)之間互相聯(lián)通、相互交織，彼此存在各種微妙的關(guān)聯(lián)關(guān)系。大數(shù)據(jù)提供給政府決策參考的信息因為其相互嵌入，決策者往往只能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)性，了解信息的表面內(nèi)容，而無法抽絲剝繭地找到信息的具體來源，無法真正探究數(shù)據(jù)隱含信息背后的源起，這就為某些利益團體或者個人有意或無意扭曲信息提供了“馬甲”。穿著“馬甲”的信息不可避免地帶有偏向性，如果對此無法準確甄別的話，無疑會影響行政決策的正確方向。此外，政府行政決策依賴的傳統(tǒng)內(nèi)部信息渠道會使決策者放松對信息的甄別。在信息量匱乏和交流不暢的過程中，政府主要依賴過往經(jīng)驗判斷進行可預(yù)測性管理。有限的信息量導(dǎo)致政府缺少有力的治理決策信息來源，決策者實際上僅僅依賴于自身素養(yǎng)，盡可能地尋求“足夠好”的決策而已，此時政府所能獲得的信息量有限，且基本都來自于政府系統(tǒng)內(nèi)部。但是，大數(shù)據(jù)時代樣本數(shù)據(jù)非常龐雜，容易導(dǎo)致在信息研判中忽略數(shù)據(jù)間的邏輯性和準確性，而僅僅根據(jù)對數(shù)據(jù)的樣本分析直接獲得想要的結(jié)論。然而，數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)，現(xiàn)實是現(xiàn)實，沒有人能界定或保證隱私。個人應(yīng)該能有機會控制數(shù)據(jù)應(yīng)用，而需要數(shù)據(jù)的機構(gòu)則可以與之協(xié)商[5]。如果政府決策完全依賴于這種結(jié)論式的大數(shù)據(jù)，就容易陷入數(shù)據(jù)的漩渦而不能自拔，甚至于被大量人為的、有傾向性的信息所左右，特別是類似于人工神經(jīng)元系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)，信息之間又彼此交錯、互為因果，且處于分散存儲、大規(guī)模協(xié)同狀態(tài)，從而可能讓決策者無所適從或者偏聽偏信。

第三，大數(shù)據(jù)所形成的開放式互動渠道可能會造成輿論綁架行政，遲緩行政決策的作出。大數(shù)據(jù)時代的到來與自媒體時代的繁榮是密不可分的，當今社會民眾公開表達訴求、參與社會公共治理的渠道日趨多元化，但受限于公民素質(zhì)和有關(guān)監(jiān)管制度的缺失，信息有時候又可能成為某些人宣泄其非理性情緒的出口，還有可能發(fā)生利益團體借機惡意蠱惑民眾并蓄意散布虛假信息。特別是行政決策觸動某些個人利益時，民眾的非理性情緒可能會被少數(shù)別有用心的群體或個人惡意挑動，從而削弱民眾對政府決策公信力的信任感，人為引發(fā)群眾對政府決策的不滿情緒而阻滯政府作出決策。更有甚者，如果任由某些利益集團對政府施加影響而使政府作出對其有利的行政決策，則受損的可能就是公共利益或者國家利益。特別是當市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，一些利益集團為了實行自身利益的最大化，往往希望通過壟斷市場價格并打壓、排斥競爭對手，為此，他們可能還會動用包括輿論“水軍”在內(nèi)的各種手段以所謂的民眾訴求來裹挾、影響各級政府的決策。按照常理，民眾的合理訴求理應(yīng)受到重視，但是某些利益團體有意制造虛假輿情，試圖影響政府作出偏向于自身利益的行政決策，政府對此應(yīng)予以高度警覺。

三、行政決策運用大數(shù)據(jù)實踐存在的主要法律問題

除了大數(shù)據(jù)本身存在的諸如輿論綁架決策等負面影響外，我國行政實踐中由于法律定位不清晰、行政主官思維定勢和信息共享與安全的諸多因素，導(dǎo)致行政實踐運用大數(shù)據(jù)存在定位不清晰、運用手段單一等亟待完善的問題。

（一）大數(shù)據(jù)采集、運用和保護的法律依據(jù)不充分

大數(shù)據(jù)的大量運用要求現(xiàn)有的法律體系因勢利導(dǎo)順應(yīng)其發(fā)展需要，既要在行政領(lǐng)域讓大數(shù)據(jù)的應(yīng)用有法可依，但又必須在法律上為大數(shù)據(jù)的合理利用劃定必要的法律邊界。實踐中我國目前僅有《網(wǎng)絡(luò)安全法》《政府信息公開條例》等法律、法規(guī)規(guī)定了信息數(shù)據(jù)的日常運用規(guī)則，而對于行政機關(guān)如何搜集、相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當如何配合行政機關(guān)提供大數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用的相關(guān)法律責任則鮮有觸及。法律的缺失讓行政機關(guān)在決策過程中運用大數(shù)據(jù)的方式方法比較隨性，缺乏系統(tǒng)性而多帶有領(lǐng)導(dǎo)的主觀色彩，影響了大數(shù)據(jù)的可靠性和權(quán)威性。未經(jīng)法定程序確認、驗證、使用的大數(shù)據(jù)，或者未采用法定程序搜集到的低質(zhì)量數(shù)據(jù)最終必然會影響行政決策的作出和后續(xù)執(zhí)行。

除了缺少采集、運用大數(shù)據(jù)的法律規(guī)定，對大數(shù)據(jù)涉及的信息保護問題我國目前的法律也是缺位的。政府決策中搜集的個人數(shù)據(jù)對政府而言具有信息集成的參考價值，而對公民而言則具有人格自由隱私價值、經(jīng)濟價值等，因此有關(guān)大數(shù)據(jù)的法律規(guī)定不能僅從政府角度考慮如何便利地利用個人信息，更應(yīng)從構(gòu)建系統(tǒng)化法律體系的角度建立起數(shù)據(jù)的規(guī)范與治理體系，在民法、刑法、行政法等多角度形成系統(tǒng)化的個人信息賦權(quán)、利用和保護的法律制度，實現(xiàn)公民個人利益、數(shù)據(jù)采集方的經(jīng)濟利益與國家公共利益的有機統(tǒng)一。目前，各國主流的做法都是采取了公法規(guī)制與私法賦權(quán)雙管齊下的治理模式加強對行政決策中個人數(shù)據(jù)的保護與使用。通常的公法規(guī)制就是通過行政法律法規(guī)來引導(dǎo)、規(guī)范，同時確保政府收集、存儲和使用個人數(shù)據(jù)的權(quán)力在既定法律范疇內(nèi)，如我國的《網(wǎng)絡(luò)安全法》及國外頒布的各種個人數(shù)據(jù)保護法或個人信息保護法。私法賦權(quán)通常是通過立法將涉及個人的權(quán)利界定為民事主體的法定民事權(quán)利，通過私權(quán)制度對大數(shù)據(jù)時代的個人數(shù)據(jù)給予保護。只有解除了公民對政府利用個人數(shù)據(jù)的后顧之憂，才能保證數(shù)據(jù)的來源真實可靠。