中國煤層氣產業發展障礙及其對策

張遂安 張典坤 彭 川 袁 玉

1. 中國石油大學（北京）煤層氣研究中心 2. 煤與煤層氣共采國家重點實驗室

0 引言

煤層氣（煤礦瓦斯）是賦存于煤層及其上下巖層中的由煤中有機質演化生成的烴類氣體資源，其不僅僅是一種優質高效、綠色清潔的低碳能源，更是煤礦安全生產的災害性氣體（煤炭行業稱之為煤礦“第一殺手”），也是主要的“溫室氣體”之一。煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用是保障煤礦安全生產、增加清潔能源供應和減少溫室氣體排放的重要舉措。為此，國家先后出臺了一系列扶持政策和強有力的推進措施，有力地促進了我國煤層氣（煤礦瓦斯）的抽采和利用，煤礦安全效益和環保效益等社會效益凸顯。

近年來，受全球經濟增長速度放緩、能源價格長期低迷等諸多因素影響，煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用增速放緩。為加快煤層氣產業發展，夯實煤礦安全生產基礎，推進我國的能源生產和消費革命，筆者開展了影響我國煤層氣產業發展障礙及對策研究。通過調查和剖析煤層氣開發利用現狀、發展速度放緩的宏觀經濟因素、政策因素、外部和內部因素等，從全球視野和大能源角度深入剖析了煤層氣產業發展資源、技術、市場條件及產業發展的社會、政策等發展環境，調查和剖析了制約煤層氣產業快速發展的宏觀經濟的約束、外部條件的制約和產業內部的磕絆等方面的障礙，從產業的發展模式、資源監管、政府服務、扶持政策和地方政府積極性等方面研究并提出了清障礙促發展的相關對策、措施和激勵政策。由于篇幅所限，筆者僅就我國煤層氣產業發展障礙和對策作簡要闡述，以供業界借鑒。

1 煤層氣產業發展障礙

1.1 宏觀經濟的約束

制約我國煤層氣產業發展的宏觀經濟約束主要表現在全球經濟下行和我國經濟新常態的雙重壓力、全球性能源價格下行和市場低迷多重壓力以及“頁巖氣革命”的擠壓等方面[1-5]（圖1）。

1.1.1 全球經濟下行和我國新常態的雙重壓力

受2008年全球性金融危機的沖擊，全球經濟下行，礦產行業受到嚴重沖擊，勘探和開發投資銳減，低效礦山關閉，生產礦山也多是低成本維持運營。與此同時，我國的經濟發展經歷了30多年的快速發展之后，逐步進入新常態。近年來，我國煤層氣產業遭遇全球性經濟下行和國民經濟發展進入新常態的雙重壓力，煤層氣勘探開發投資銳減，從而導致煤層氣產業發展有所遲緩呆滯。

1.1.2 全球能源價格下行和市場低迷等多重壓力

受地緣政治和全球經濟下行的影響，近年來，全球性石油和天然氣價格大幅跳水且持續走低，天然氣價格不僅延續了2009年以來的低價位且自2014年以來呈現出需求疲軟和市場萎縮態勢（近兩年我國因“煤改氣”出現供氣緊張屬短暫的政策因素所致），替代新能源快速發展。我國煤層氣產業發展遭遇到前所未有的全球性能源價格下行和全球性能源市場低迷以及“能源革命”等多重壓力，經歷了嚴峻考驗。

另外，由于我國煤層氣開發企業的投資資金來源主要依賴上級集團公司的盈利，這些煤層氣開發企業的上級集團也因受上述多重壓力的影響而集團經濟捉襟見肘，致使煤層氣資源勘探、產能建設投資大幅放緩。

圖1 煤層氣地面開發和煤礦井下抽采年度產量與年度增量直方圖

1.2 外部條件的制約

煤層氣產業發展過程中所遇到的外部約束條件較為復雜，約束因素也比較多，但概括起來，其外部制約性障礙主要包涵以下幾個方面。

1.2.1 政策激勵效應弱化

現行的財政補貼、稅收優惠等煤層氣扶持政策大多是基于2006年之前的物價水平測算的，但這些年物價上漲致使煤層氣勘探開發工程成本和人員成本大幅攀升，導致扶持政策的激勵效應被大幅削弱[6]。

早在2007年，為促進煤層氣開發利用，國家發展和改革委員會出臺了《關于煤層氣價格管理的通知》（發改價格〔2007〕826號），放寬了國家對煤層氣商品氣的價格管制，并規定：①民用煤層氣出廠價格由供需雙方協商確定，現已納入地方政府管理價格范圍的，要積極創造條件盡快放開價格。②未進入城市公共配氣管網的民用煤層氣銷售價格由供需雙方協商確定；進入城市公共配氣管網并納入政府管理范圍的民用煤層氣銷售價格，按照與天然氣、煤氣、液化氣等可替代燃料保持等熱值合理比價關系的原則確定。但因煤層氣在整個燃氣市場所占份額較小，在實際銷售過程中煤層氣價格遇到了天然氣價格天花板，加之地方物價部門以惠民為由限制煤層氣銷售價（地方燃氣企業獲得不合理的高額利潤），嚴重影響到煤層氣開發項目經濟效益和企業投資的積極性。

1.2.2 產業缺乏投融資政策

長期以來，我國從事煤層氣勘探開發的企業一直沿用利用自有資金投資煤層氣開發項目的方式運行，從而造成了大型國企因考核制度等原因難以投資煤層氣開發、民企因資金技術等原因無法進入煤層氣開發、資本因礦權資質等原因無法投資煤層氣勘探開發的尷尬局面，資金問題成為制約煤層氣產業發展的主要發展障礙。

對國企而言，因考核制度原因難以投資煤層氣開發。國務院國有資產監督管理委員會對國有大型企業的考核指標是領導班子任期內的國有資產的增值保值，且高管任期內出現任何虧損都會嚴重影響這批領導的晉升。因此，國有企業和高管的考核制度決定了企業高管在其任期內會盡可能地提高企業的“規模”和“利潤”，迫使國企高管高度關注短期的企業“財務表現”，并使得這些企業高管不得不盡可能地做到企業國有資產的相對保值。因此，盡管煤層氣地面開發具有從根本上改善煤礦安全生產條件、有效補充我國天然氣供給不足的缺口、保護人類賴以生存的大氣環境等諸多優勢，國有企業在煤層氣地面開發方面的投資力度仍顯乏力。

對民企而言，因缺乏專業的人才、技術、礦業權等原因無法進入煤層氣資源開發領域。盡管在煤層氣輸送和銷售領域已有一些頗有成就的民營企業進入，但民營企業從煤層氣產業下游進入上游，其難度遠非一般民企所能承受的。首先是人才和技術問題，煤層氣開發是一項人才和技術密集型行業，需要一支龐大的專業人才隊伍，無疑人才和技術問題是民企進入煤層氣開發的一條難以逾越的“鴻溝”。民企除普遍不如國有企業資金雄厚外，煤層氣產業投入大、回收期長的行業特點，很少有民營企業能夠長期持續投資。

對資本而言，因礦權、資質和投資回收期過長等原因，我國的資本難以進入煤層氣資源開發領域。因礦業權和資質兩個重要的生產要素不具備流動性，資本市場的大量資金不愿意直接進入煤層氣資源開發領域投資。有投資能力和意向的資本，因沒有礦業權無處投資，即使想與煤層氣礦業權擁有者聯合投資，但因目前國家沒有煤層氣投融資政策，國有的煤層氣礦業權擁有者因處理不好會有造成國有資產流失之嫌而難以決策。

1.2.3 地方政府缺乏積極性

煤層氣產業作為新興行業，國家在稅收方面給予優惠政策，導致地方政府感到煤層氣產業的發展與當地政府、當地社會經濟發展亦近亦遠，甚至地方政府感到煤層氣產業的地方稅收與產業發展規模不相稱。由于地方各級政府缺乏積極性，導致煤層氣企業覺得地方政府對煤層氣資源勘探開發的支持力度不夠，嚴重影響了煤層氣勘探開發工程的施工進度，制約了煤層氣產業的發展速度。

1.2.4 土地征用難，賠青不透明

煤層氣資源開發屬于區域性井網開發，所需的井場、集輸管線、集氣站和增壓站多，涉及的道路多，土地供給保障難度大，嚴重影響了煤層氣項目的進度。

現行的用地方式，需要企業與各級政府土地主管部門、村委會、農戶等協商，由于賠青復墾費支付過程缺乏監管和透明，存在各方利益難以統一、賠償費用無法及時付給農戶、賠償費用漫天要價等問題，時常出現農民攔路攔車事件，嚴重影響工程進度。

1.3 產業內部的磕絆

1.3.1 低價中標與工程質量低下

煤層氣開發企業通常采用低價中標遴選施工隊伍，導致工程施工隊伍素質嚴重下滑，以至于專業主力軍團被擠出煤層氣勘探開發工程技術服務市場，導致工程質量難以得到保障。煤層氣井數量上升了，開發井的成功率和達產率卻下降了（全國平均達產率低于50%）[7]，從而導致煤層氣資源開發投資效益嚴重背離了投資預期。

1.3.2 開發項目經濟效益不佳

在制約煤層氣開發利用事業快速發展的諸多因素中，多數煤層氣開發項目經濟效益是最關鍵的因素[8]。造成煤層氣開發項目經濟效益不佳的原因如下：①煤層氣本身的邊際資源屬性所帶來的開發項目盈利性差；②煤層氣開發企業盲目大干快上（嚴重超越程序開發）帶來的無效投資（大批煤層氣井應產氣卻未能達產）；③煤層氣開發企業過分追求低成本和低價中標遴選施工隊伍所導致的大批無效投資。

1.3.3 資源欠佳且技術移植難

我國大部分地區的煤層氣儲層呈低壓、低滲、低飽和等特征，尤其是構造煤發育區，開發難度大。針對這些難開采的煤層氣資源，面臨著諸如煤基質孔隙滲流等開發基礎理論、構造煤判識等地質評價關鍵技術、規模開發的穩產高產技術、煤系氣綜合勘探綜合開發關鍵技術等技術瓶頸[9-11]。

煤層氣開發技術移植性差。鄂爾多斯盆地東部、沁水盆地南部是我國最早實現煤層氣地面開發產業化的區域，但其他地區煤層氣儲層低壓、低滲、低飽和等特征更為突出。因此，很難將上述地區取得的成功經驗和成套技術直接應用到其他區域。

2 煤層氣產業發展對策

2.1 科學制定產業發展模式

煤層氣（煤礦瓦斯）產業應逐步發展成為“煤礦區煤層氣（煤礦瓦斯）抽采模式”與“非煤礦區煤層氣商業化開發模式”并存的具有中國特色的煤層氣（煤礦瓦斯）產業發展模式[12-13]。

1）煤礦區煤層氣（煤礦瓦斯）抽采模式，包括煤礦規劃區地面超前預抽、煤礦準備區地面與井下聯合立體抽采、煤礦生產區井下規模抽采和采動區地面與井下抽采、廢棄礦井地面抽采等，屬剛性需求，發展勢頭強勁，該模式有望形成獨具特色的量大、面廣的煤層氣（煤礦瓦斯）抽采局面。

2）非煤礦區煤層氣規模化商業開發模式，包括直井壓裂、叢式井壓裂、水平井裸眼或下篩管、水平井多級壓裂等多井型組合開發模式。這種模式是波動性的發展，與市場和價格密切相關。該模式有望形成典型的大區域、大規模的煤層氣產業化生產基地。

2.2 理順資源監管體制機制

2.2.1 實施“煤成（層）氣”獨立礦種的礦業權管理

近年來，隨著我國煤層氣產業的發展，在煤層氣礦業權范圍內發現了致密砂巖內賦存的豐富烴類氣體資源（致密氣），引起了能源界的高度關注。專家學者和企業領導紛紛發表文章，闡述“煤系氣”的成因、開發潛力、開發理論與技術。山西和安徽等省區相繼成立了煤系氣工程技術研究中心和煤系氣勘探開發科技項目。國家科技重大專項“十三五”科技計劃專門設立了煤層氣、致密氣、頁巖氣等三氣合采項目。為此，建議執行《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》等行政法規關于“煤成（層）氣”的獨立礦種的相關規定，全面實施以“煤成（層）氣”為獨立礦種的礦業權管理制度，或國家允許煤層氣礦業權人在其礦業權范圍內依法勘探和開發賦存于煤層、砂巖、頁巖等地層中的煤成（層）氣資源。新設置煤成（層）氣礦業權依法應優先出讓給具有殷實的技術、人才、經濟、管理等實力和經驗的企業[14-15]。

2.2.2 支持煤層氣礦業權人全面實施“探采一體化”

鑒于我國“探采分離”是計劃經濟時代延續下來的固體礦產礦業開發模式。為建立符合于煤層氣資源勘探和開發科學規律的開發模式，可以借鑒國內外油氣工業已成熟的探采一體化的石油天然氣等流體礦產的開發模式，煤層氣礦業權人及煤炭礦業權人可以按照探采一體化原則從事煤層氣資源的勘探和開發。煤層氣礦業權人從事煤層氣勘探工作不再辦理試采許可，以促進煤層氣勘探和開發。

2.2.3 支持煤炭采礦權人實施煤礦瓦斯抽采全覆蓋

為徹底解決煤礦區的煤炭礦業權與煤層氣礦業權重疊問題，根據《礦產資源法》及其配套法規關于礦業權的排他性的規定，支持煤炭采礦權人在其礦業權范圍內實施以煤礦瓦斯綜合防治為目的的煤層氣（煤礦瓦斯）地面抽采和井下抽采及抽采全覆蓋，支持煤炭礦業權人進行煤層氣儲量備案，此類地面抽采不再辦理煤層氣探礦權和采礦權。

2.2.4 支持油氣礦業權人實施煤層氣綜合勘探開發

為解決煤層氣開發企業的煤層氣礦業權的局限問題，根據《礦產資源法》及配套法規關于礦業權排他性的規定，國家應依法支持常規油氣礦業權人在其礦業權范圍內實施煤層氣勘探和開發以及儲量備案。常規油氣礦業權人在其礦業權范圍內實施煤層氣勘探開發和儲量備案不再辦理煤層氣礦業權。

2.3 搭建優質的政府服務平臺

2.3.1 搭建三級政府服務平臺

進一步深化行政審批制度改革，減少煤層氣項目審批事項，簡化報建審批手續，強化事中事后監管。建立健全國家級和省級多部門有效聯動、分工合作、協調高效的政府監管機制，并搭建縣、鄉鎮、村三級政府服務平臺，實行綠色通道、窗口式一站式服務，在規劃、用地、用林、用水、用電、環評等環節實行聯合會審、聯合踏勘，主管部門同意出具意見。

2.3.2 建立政府考核激勵機制

建立煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用考核激勵制度。把煤層氣（煤礦瓦斯）開發（抽采）利用作為安全生產、節能減排的重要指標，納入地方和企業工作業績的考核內容，形成定期通報制度。通過在項目核準、技術改造、裝備投入、建設用地等方面實行差別政策，建立完善的激勵機制。對完不成國家下達的煤層氣抽采考核指標的企業，依法核減煤層氣礦業權面積乃至注銷礦業權。建立煤層氣勘探風險投資財務制度和稅收制度。

建立煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用企業業績公布制度。定期公布煤層氣（煤礦瓦斯）開發（抽采）利用企業的業績，逐步建立信譽檔案，以規范企業和各類人員的行為。對瞞報和謊報相關資信材料的企業、不能如期完成國家規劃或產品分成合同約定的義務工作量的企業或其煤層氣地面開發給煤礦開采帶來嚴重安全隱患的企業，國家行業管理部門責令限期整改，情節嚴重的責令其退出市場。將違背相關規定（包括法律法規、職業道德、經濟、技術、人文等）及對項目造成重大影響的企業和人員列入黑名單。

建立煤層氣項目工程質量和安全責任終身追究制度。未批先建，要同時問責其項目法人企業和法定代表人的責任。未批先建項目若存在重大質量問題、重大安全隱患，將依法追究未批先建項目立項期、建設期、運行期的項目法人、咨詢和設計、施工、監理企業及其法定代表人、企業分管領導和項目主要負責人的責任，對情節特別嚴重涉嫌犯罪的，移交司法機關。

2.3.3 制定煤層氣的技術政策

堅持引進技術和自主開發相結合的原則。跟蹤研究國際前沿技術，積極開展國際合作，發展具有自主知識產權的先進適用技術。鼓勵企業積極應用國內外本行業和關聯行業的先進技術和先進裝備，支持企業科技創新，扶持創新企業。企業用于科技創新的資金可以抵扣企業所得稅；創新企業年度不超過30%稅前利潤用于新的創新研發時享受所得稅減免。

國家引導和扶持發展采煤采氣一體化的煤層氣開發（煤礦瓦斯抽采）和利用國內外先進適用的工藝技術和專用裝備，支持企業和科研院校開展低滲煤層抽采關鍵工藝技術研發，鼓勵低濃度瓦斯提純和利用關鍵工藝技術研發。

2.4 適時提高政策扶持力度

2.4.1 建立煤層氣勘探開發多元化投融資機制

為解決煤層氣勘探開發的投資問題，借鑒發達國家煤層氣勘探開發的產業經驗，建立煤層氣勘探開發多元化的投融資機制，加速煤層氣勘探開發[16]。

2.4.2 適時提高煤層氣開發利用財政補貼標準

綜合考慮煤層氣開發利用成本和市場銷售價格等因素，建議及時研究提高煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用中央財政補貼標準，以進一步調動企業瓦斯防治和煤層氣開發利用積極性[17]。

2.4.3 煤層氣開發項目實行增值稅即征即返政策

為提升煤層氣抽采利用的市場競爭力和煤層氣抽采利用企業的可持續發展能力，建議研究制定煤層氣開發利用項目和煤層氣企業的增值稅“即征即返”辦法，并進一步擴大煤層氣開發企業和煤礦企業增值稅進項稅抵扣范圍。

2.5 調動地方政府的積極性

煤層氣產業的發展，不僅需要企業的積極投入，也需要地方政府的大力支持。為此需要充分調動煤層氣企業和地方政府兩方面的積極性，進而實現全力以赴推進產業發展。為充分調動地方政府的積極性，建議采取以下措施。

2.5.1 著力打造“煤層氣集約化抽采基地”

支持山西省依托國家給予山西的煤層氣礦業權審批改革試點的重大機遇和山西省委省政府推動的“央企入晉”活動，積極推動中央企業、地方企業、非國有企業及外國企業等多種類型經濟體以產品分成合同等商業模式合作，加快沁水盆地和鄂爾多斯盆地東緣（河東煤田）煤層氣產業化基地建設，打造沁水和河東“煤層氣集約化抽采基地”。

2.5.2 著力打造“煤層氣總部經濟試驗區”

支持山西省依托鄂爾多斯盆地東緣（河東煤田）和沁水盆地（沁水煤田）兩大煤層氣產業化基地，打造以煤層氣企業集群和煤層氣產業集約發展為特色的河東與沁水“煤層氣總部經濟試驗區”，促進煤層氣全產業鏈發展，發揮企業和地方兩個積極性，實現企業、地方、民眾多贏，為其他資源型地區經濟轉型發展提供可復制的、可推廣的范例[18]。

筆者所謂的“總部經濟”，是因某一單一產業價值的吸引力而出現眾多資源大規模聚合所形成的具有特定功能的經濟區域，不同于一線城市打造的所謂“總部基地”。

“煤層氣總部經濟試驗區”重點推進煤層氣液化產業集群、工程技術服務產業集群、高端材料制造產業集群、高端精細燒制產業集群、第三方技術檢測產業集群、煤與煤層氣科普旅游基地6大產業集群發展。

建議給予相應的扶持政策實施國家級經濟開發區優惠政策、支持建成煤層氣產業綜合保稅區、支持建立“煤層氣交易市場”、給予立項審批和相應財政支持等。