創新審計方法 厘清政企責任 防范債務風險

劉方 李秀娟

摘要：地方政府債務的主要承載者是地方政府融資平臺公司，通過以此類公司為對象的地方政府債務審計為依托，對其自成立以來的政府性債務進行了全面厘清，創造性地提出了“實際支付制”的審核辦法來核定政府債務。基于“實際支付制”的審核辦法對厘清政府和平臺公司的債務責任更精準、更科學，對于探討化解風險的舉措具有積極的意義。

關鍵詞：政府債務;支付制;風險防范;債務化解

中圖分類號：F812.7文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）03-0076-02

近年來，地方政府債務話題一直是經濟界、金融界乃至中央政府關注的焦點。地方政府債務從2008年發展至今，增速迅猛、規模巨大，其具體情況紛繁復雜。地方政府債務，既助力了地方經濟發展，但又一定程度影響地方經濟輕裝上陣與長遠發展。控制地方政府債務規模、化解地方政府債務風險，成為全面建成小康社會決勝期的重要任務。

言及地方政府債務，地方政府融資平臺公司（以下簡稱“政府平臺公司”）首當其沖。政府平臺公司既是政府債務的承載者，又是防范地方政府債務風險的主戰場。2018年3月—4月，株洲市審計局對全市6家市級平臺公司自成立以來的債務情況進行了全盤梳理，全面厘清了企業自身債務與承擔的政府債務的關系，獲取了大量的有效數據，形成了豐富的審計成果，提煉了若干有價值的建議，有助于化解地方政府債務風險、探討政府平臺公司的轉型之路，在審計實踐積累的詳實數據的基礎上，展開分析，提出研究對策。

株洲市審計局牽頭開展的平臺公司承擔政府債務的審計，從提出以支付制作為核定平臺公司為政府承擔債務的辦法開始，就得到了政府及社會各界的肯定，湖南省政府主要負責人到株洲督促檢查政府債務工作時，對株洲市以支付制認定平臺公司承擔政府債務的方法給予充分肯定。

一、 株洲市政府平臺公司現狀及對其開展的審計工作概述

政府平臺公司是依法注冊的企業法人，但又不是嚴格意義上的公司，缺少持續經營和自主盈利的內生動力。平臺公司在地方政府基礎設施建設、招商引資的需求下應運而生，圍繞政府、完成政府交辦的職能性任務開展工作，其資產是政府給予的或劃撥的，負債是政府托底的，工資總額是政府審批的，而工資結構組成和定檔標準是不清晰的。政府平臺公司主要職能是替政府融資、代表政府搞項目建設，受托進行土地一級開發部分職能，開展一些所謂的“經營性項目”。這些“經營性項目”同市場經濟環境下自主經營、自負盈虧的經營性項目尚存區別，項目投資的資本來源實質是政府負債的資金。因為平臺公司缺乏獨立經營帶來持續穩定的現金流和效益，也就缺乏經營性項目的資本金，簡而言之就是缺乏獨立“造血”能力，只能依靠政府“輸血”搞建設、搞投資、上項目。即便這樣，依托政府負債而實施的“經營性項目”收益甚微，效益不佳，有的也只能是賠本賺吆喝。

此前，政府對平臺公司按一般國有企業的標準考核，多是圍繞常規的幾個指標進行，每年考核融資任務、項目完成情況，然后核定工資收入。要更深入去考核平臺公司在國有資產保值增值的績效無從談起，考核內容缺乏全面性和深度，停留在基本指標，考核的督促作用和績效壓力也就難以形成。

2015年以來，株洲市審計局適應新形勢新要求，在全省乃至全國審計機關中率先成立政府平臺公司審計科，且先行先試，推行平臺公司審計，并形成定期開展全面審計、經濟責任審計和年度專項審計調查相結合的平臺公司審計新模式。通過3年多的努力，完成了全市所有（6家）市級融資平臺公司自成立以來的資產、負債、損益及投資建設情況的全面審計;每年配套財政同級審，對公司年度資產、負債及經營管理建設等情況開展專項審計調查;同時，對公司主要領導人開展任期經濟責任審計，與全面審計同步實施。

二、 實際支付制下核定政府債務額的新思路和方法

（一）梳理各平臺公司與政府性債務的關系

多年來財政部門統計政府性債務的口徑，是在債務發生制原則下的融資額統計。政府平臺公司作為政府債務的承載主體，平臺公司上報給財政部門的政府性債務就是其對外融資的總額。一筆負債是政府項目、政府承諾或擔保、用財政性資金（含土地出讓收益）償還的，則認定為政府債務。這種統計口徑忽略了政府平臺公司是有政府背景的公司而又不完全等同于政府，將其所有融資債務都等同于政府債務、由政府兜底，有失科學。作為一個大的集團，政府平臺公司的項目涉及政府性和經營性兩大類，將其供應于整個集團項目開展的所有融資資金全部劃歸為政府性債務，等于是把經營性項目也歸為政府兜底，這顯然與經營性項目自主經營的初衷相違背。另外，平臺公司的融資資金使用還包括其損失浪費行為、資金閑置損耗、管理費用支出等，所以將融資額與債務額一概而論是有失理性的、未經細致深入分析的，也是不了解政府平臺公司具體情況之下的籠統做法。

在政府債務上同樣要堅持具體情況具體分析，政府性債務是指政府委托平臺公司投資、建設的工程項目或是以平臺公司為信托，進行的民生項目的資金投入。通過大量的審計調研和前期審計工作做基礎發現，以政府項目負債的資金并沒有全部用在政府投資項目上，有用于股權投資的、有用于自營項目的、有銀行存款和理財的、有形成存貨的，還有一部分資金長時間留存在現金賬上的，不應該認定為政府負債。針對這種情況，株洲市審計局創新審計思路和方法，將政府性債務按政府認定的用于公益、民生等的項目，以此為基礎，按加法原則，對所有平臺公司承接的純公益類或公益性經營類項目逐個累加，以其至審計日止的投資總額確定為政府性債務。具體操作上，以核定平臺公司為政府的公益性投資支付的每筆資金真實性為基礎，同時核實清楚政府補助資金、返還土地收益情況，并以核定平臺公司的綜合融資成本為前提，核算政府債務形成的利息支出，最終核定政府應承擔的債務數額。和債務發生制相比，這是在實際支付制下對平臺公司承擔政府性債務的核定方法，更精準、更科學，以此核定的債務，政府和平臺公司的償債責任更清晰明確。

（二）平臺公司承擔的政府性債務認定原則

一是明確債務統計周期為各平臺公司自成立以來至2018年2月28日止;二是明確無經營收入的基礎設施建設項目、棚改項目、土地收儲項目以及政府購買服務等項目認定為政府性債務，其他屬平臺公司自營性項目和經營性項目，不計算為政府性債務;三是明確平臺公司參與股權投資、成立各類基金等，不認定為政府性債務;四是明確無償劃出股權，屬各平臺公司資產的相互增減，不認定為政府性債務;五是明確按文件應上繳的國有資本金收益，不應抵扣政府性債務。

（三）認定為政府性債務的法律依據

在實際操作中，株洲市關于政府性債務認定的主要依據是《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預【2018】34號）《中共湖南省委湖南省人民政府關于嚴控政府性債務增長切實防范債務風險的若干意見》（湘發【2018】5號）《關于成立株洲市政府性債務管理工作領導小組辦公室工作組的通知》和市政府辦提供的有關會議紀要、批示等文件，市國資委提供的有關資產劃撥資料、市發改部門提供的立項及投資估算文件、市建設部門提供的初步審計及概算投資文件、市財政部門提供的預算文件及項目撥款情況、市規劃部門提供的土地儲備情況資料、市國土部門提供的土地出讓情況資料。此外還參考了各平臺公司提供的財務支付憑證及有關合同、結算定案表、中標通知書等資料。

（四）厘清平臺公司承擔的政府性債務的辦法

一是核實項目依據和項目基本情況。包括項目名稱、項目批準文件、項目的規模、項目投資估算概算預算、項目地理位置、業主單位等情況;二是審核項目資金來源（融資負債）及政府規定的還款來源渠道情況;三是審核項目建安工程的實際支付情況。包括招投標上限值、中標及合同價款、至截止日財務實際支付款項、已完工程的結算情況及未完工程需后續支付情況、建設期利息支付情況、工程管理費支出、前期經費支付情況等;四是審核項目用地費用支付情況。包括用地面積、土地報批費用支付情況、土地征拆征收經費支付情況等。對于片區成片土地征拆的要核算土地每平方平均成本及項目占地成本的分攤情況;五是審核項目的財政補助及撥款情況。由財政提供撥款明細，并與平臺公司的財務資料進行核實，包括中央和省補助資金、本級財政安排資金等;六是審核項目配套土地等資源及資源的開發收益情況。由政府及財政、規劃等部門提供項目配套資源的依據，審核配套資源的數量;由國土部門提供土地等開發出讓情況，審核已開發出讓資源數量及出讓總價;由財政部門提供出讓金扣除計提后的返還金額情況，審核出讓金返還到位金額;對平臺公司承擔對應土地等資源開發的成本進行審核，包括報批費用和征拆征收費用支出等。

財政返還的出讓金額減去確認支付的資源開發成本，就核定為財政撥付該項目的債務還本付息資金。相關計算方法如下：

1. 審核融資成本、管理運行成本分攤費用情況。

（1）審核除利息外的融資貸款其他財務費用總額，并根據平臺公司總融資額和為政府項目支付額進行分攤，形成建設期利息（E）。

（2）審核平臺公司管理運行費用成本分攤。對集團公司相關成本按融資總額核定單位分攤成本，并按為政府支付數額核算分攤數量;對子公司的相關費用按子公司業務中政府公益項目和自營項目比例分攤，子公司只承擔政府公益投資的，則其相關費用全額計取。

2. 項目完工后債務利息按復利計算，綜合融資成本率采用融資平均利率加利息外費用分攤率。

3. 將平臺公司承擔政府債務審計匯總，即：

平臺公司為無收益公益項目的支出等于實際項目支出（含項目建設期利息）+管理費用支出+完工后債務利息支出。

平臺公司承擔的政府債務=實際支出-財政項目補助撥款-財政返還土地等資源開發形成的純收益。

審計截止日后期續建項目預計需支出的估計，已結算未支付完的按結算值估計計算，未結算的按概算中的建安費用估計（或按合同估計）計算，征拆費未支付完的按征拆合同價估計。

（五）政府平臺公司配套資源情況和未來收益的風險預測

在以土地出讓金收益作為平臺公司承擔的政府負債主要還款來源的基礎上，市本級各平臺公司都有配套資源。這些配套資源有的是直接配套給項目、有的是片區打捆配套，當然也有許多項目沒有配套資源。通過此次債務審計，在配套資源上主要完成了把握三個要點：

一是將各平臺公司歷年來已出讓土地凈收益，與平臺公司承擔政府投資債務的總計利息（按復利計算）進行比較，核查平臺公司土地出讓收入能否覆蓋建設項目債務利息支出。

二是將各平臺公司控規土地未來五年出讓計劃及土地出讓凈收益，與平臺公司扣除PPP項目和政府購買服務項目后的綜合總債務未來五年的利息合計數進行比較，核查平臺公司控規土地未來五年可出讓土地的純收益能否覆蓋現有各平臺公司扣除PPP和政府購買服務項目后的綜合總債務所產生的利息額。

三是根據市規劃局提供的各平臺公司控規土地面積及得地率，市國土局提供的比較樂觀的土地出讓單價，市國土局和房產局提供的土地征拆成本預估單價，市財政局提供的土地出讓返回比例現有政策，按凈現值法測算出各平臺公司控規土地可出讓價款扣除財政提留后，將各平臺公司讓所有控規土地未來可出讓凈收益，與現有平臺公司政府性債務加后續投資額（應扣除PPP項目和購買服務項目）所形成的政府債務總額進行比較，核查各平臺公司控規土地未來可出讓收入能否抵扣各平臺公司扣除PPP和購買服務項目后的綜合總債務。

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作者簡介：

劉方，男，湖南攸縣人，株洲市審計局，研究方向：政府審計與債務防范;

李秀娟，株洲市審計局政府平臺公司審計科。