全球人才戰略背景下外國人來京就業的管控機制：現狀與展望

摘?要：對外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個國際化的大都市。一直以來，北京都是外國人來華工作的首選地之一。然而，現行的外國人來京就業管控機制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實際效果。這方面的改革已經是勢在必行，其動力源自國際和國內兩個層面的因素。外國人來京就業管控機制的改革應以首都能夠“控量保質”地引入外國人才作為目標。為了實現這一目標，外國人來京就業管控機制的設計應當遵循外國人就業權與首都公共利益相協調的原則以及寬嚴相濟的原則。在這兩個原則的指引下，現行機制應從監管主體、準入標準、監管程序、懲戒措施這四個方面得以完善。

關鍵詞：引智;外國人;來京就業;管控

中圖分類號：D912.1;F249.27文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0044-05

作者簡介：李伯軒（1986-），男，漢族，山東青島人，法學博士，中國政法大學國際法學院，講師，研究方向：國際法。

一、引言

北京是一座有著三千多年歷史的城市。在1860年第二次鴉片戰爭結束前，來京的外國人主要是他國的使臣、商人、傳教士、探險家等。在1860年《北京條約》簽訂之后，英國、法國、美國和俄國率先在北京的東交民巷建立了各自的使館，德國、比利時、日本、奧地利、葡萄牙、荷蘭、西班牙等國隨后接踵而至。在這一時期，除了大量涌入北京的外國官員、翻譯、隨從和軍人外，另有不少來京從事教育工作的外國人。由清政府于1862年開辦的京師同文館以培養外語翻譯和洋務人才為目的，聘用外國人以教授英文、法文、德文、俄文、日文、天文、算學等課程。從19世紀60年代至20世紀初，英國中華圣公會教、日本人山本龍四郎等人、法國人吉善、德國人里布克、美國基督教衛理公會等先后在北京創設“崇德學堂”、“清語同學會”、“法文學堂”、“德華普通學堂”、“仁光醫學堂”等。這些組織的主要管理人員和教習均為外國人。在1937年盧溝橋事變后，北京被日軍攻陷。即便是在日軍占領時期，北京城內仍有許多來自歐美國家的傳教士和洋教習。在1949至1960年間，大批的蘇聯專家來到北京支持新中國的建設。盡管從明朝后期起北京就成為了中外文化的匯聚地，但是外國人來京真正的蓬勃期則是出現在我國實行對外開放政策之后。

對外開放的四十年見證了北京逐漸蛻變成為一個國際化的大都市。人口的多元化一向被視為國際化城市的核心構成要素之一。截止2012年，在京常住的外國人就已經達到了20萬人，成為了首都城市發展和日常生活中不容忽視的一股力量。[1]從目前的情況來看，來京工作的外國人主要流向了教育科研機構、國際組織、跨國公司、外交部門、新聞機構等。

人才是立業之本、興業之源、弘業之道。康有為曾說道：“國勢之強弱，系乎人才。”中華民族自古便有尚賢愛才的優良傳統。鄧小平同志于1983年7月8日發表的《利用外國智力和擴大對外開放》重要談話開啟了我國引進國外智力（引智）的新篇章。時至今日，引智的重要性

有增無減。引智已經成了我國應對國際競爭和國內需求的必然選擇。北京一直是外國人來華工作的首選地之一，所以在引智方面，北京應當成為全國的表率和排頭兵。然而，現行的外國人來京就業管控機制存在的弊病影響了首都引智工作的順利開展和實際效果。因此，外國人來京就業管控機制改革的必要性和緊迫性已經凸顯出來。

二、外國人來京就業管控機制改革的動因

外國人來京就業管控機制改革的動力源自國際和國內兩個層面。從國際層面來看，全球人才的爭奪戰已經在世界范圍內打響;從國內層面來看，首都的發展需要外國人才提供助力。

（一）全球人才戰略的興起

當前，國與國競爭和較量的主戰場已經轉移到了以經濟和科技為支柱的綜合國力方面。人才成為了一個國家重要的戰略資源。誰掌握了人才誰便能夠在國際競爭中占據優勢地位。將人才等同于本土人才的狹隘理解已經隨著時代的發展一去不復返。取而代之的是全球人才的理念。這種轉變的背后是各國對于外國人才在本國發展中所扮演的重要角色的深刻認識。以美國為例。在美國的經濟和科技領域，外來人才已經成為了不可或缺的中堅力量。在美國的專利獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美籍的諾貝爾獎獲得者中，有近三分之一是外來移民;在美國高科技公司的創始人中，有近四分之一是外來移民;在美國市值排名前50位的上市公司的高管人員中，有近一半是外來移民。這些數字清楚地表明外國人才對于一國發展所能起到的舉足輕重的作用。

為了吸引外國人才，許多國家早已積極地行動起來。[2]美國是實施國際人才爭奪戰略的先驅。在20世紀90年代，隨著美國的產業結構向著知識經濟轉型，美國的人才缺口日益擴大。因此，美國的移民法在移民類別和移民限額的設定方面體現出了明顯的吸引外來人才的政策傾向。美國前總統克林頓在2000年向國會提交的人才引進計劃中提出美國不僅應當大幅增加高端人才的引進名額，而且應當以法律形式保障外來人才在美國的合法權益，提升全社會對智力資本的認同。即便是在“9·11事件”之后，美國對于外籍人員進入美國國境采取了嚴格的管控措施，但是美國對外來人才的友好政策始終未曾動搖。日本在引進外國智力方面亦是走在世界的前端。在20世紀90年代，日本政府提出了“科學技術創造立國”和“告別模仿與改良時代”的口號。為了盡可能地吸收外國人才以推動此目標的實現，日本政府設計了三大舉措：一是，制定和實施有利于外國人才赴日工作的政策法規;二是，把部分高科技實驗室設在外國名牌大學或科技中心的附近;三是，鼓勵日本官方和非官方機構與國外優秀教育機構的交流與合作。德國于本世紀初期加入了全球人才的爭奪戰。2000年3月，德國前總理施羅德宣布德國政府將頒行一系列有利于外國人才赴德工作的新政策，對符合條件的外籍人員發放長期的在德工作居留許可證。德國于近期再次放寬了向科學家、高級管理人員、工程師等職業群體發放永久居留簽證的條件，以吸引特定領域的外國人才赴德工作。其他國家在爭奪外籍人才方面也是不遺余力、不甘示弱。比如，澳大利亞為有意赴澳工作的外籍人員提供職業規劃服務，并進一步縮短了長期居留資格的審批時間;盧森堡為入境工作的外國人才提供必要的語言培訓，以幫助他們更好地融入當地的生活等等。

自2013年起，歐洲工商管理學院與其合作伙伴在每個年度會發布一份全球人才競爭力指數報告。該報告旨在衡量一個國家或城市在人才培養、吸引和留存等方面的表現。它有助于政府、企業或其他利益相關者在教育、就業或移民等方面及時對現行的人才政策作出優化和調整。全球人才競爭力指數由六項指標構成，他們分別是人才賦能指標、人才吸引指標、人才培養指標、人才保留指標、職業和技術技能指標、以及全球知識技能指標。2018年度的全球人才競爭力指數報告涉及119個國家。這些國家的國內生產總值之和占到了全球總量的98%。報告顯示全球人才競爭力位居前列的國家多為發達國家。瑞士位居榜首、新加坡和美國緊隨其后。在排名前25位的國家中，歐洲國家占了16個名額。排名靠前的非歐洲國家包括澳大利亞（第11位）、新西蘭（第12位）、加拿大（第15位）、阿聯酋（第17位）和日本（第20位）。報告指出排名靠前的國家大致可以分為兩類：一類是長期受益于全球人才的經濟體（如美國、澳大利亞、加拿大等）;另一類是將自身明確定位為“人才樞紐”的經濟體（如新加坡、卡塔爾、阿聯酋等）。

在2018年的全球人才競爭力排行榜上，中國位列第43位，較2017年度上升了11位。報告顯示中國在人才培養方面（第29位）和全球知識技能方面（第22位）表現突出。這集中體現在中國學生優秀的閱讀和科學能力以及中國大學在國際排名中的崛起。然而，中國在人才吸引方面（第76位）和人才保留方面（第64位）的表現較弱。在城市排名方面，排在前10位的城市清一色的是歐美國家的城市。排在第1位到第10位的城市分別是蘇黎世、斯德哥爾摩、奧斯陸、哥本哈根、赫爾辛基、華盛頓、都柏林、舊金山、巴黎和布魯塞爾。在排名前20位的城市中，僅有3座非歐美國家的城市，他們是東京（第12位）、首爾（第18位）和悉尼（第20位）。在排名前100位的城市中，中國共有6座城市上榜，他們分別是北京（第55位）、杭州（第66位）、上海（第70位）、深圳（第73位）、廣州（第77位）和天津（第83位）。在2017年的全球人才競爭力城市排行榜中，排名最靠前的中國城市是上海（第37位）。盡管在最新的榜單中，北京成為了最具全球人才競爭力的中國城市，但從全球排名來看，中國城市的排名存在整體下滑的現象。因此，在全球人才爭奪戰已經如火如荼的今天，如何進一步優化北京的引智策略成為了我們必須加以思考的一個問題。

（二）首都發展的需要

在20世紀50年代初期，我國曾積極聘請蘇聯等國的專家來華以便為新中國的建設提供助力。這些專家在我國的100余項重點建設工程中作出了重要的貢獻。然而，在這一時期，意識形態領域的尖銳斗爭限制了我國引智的規模和深度。一方面，企圖孤立和扼殺新生紅色政權的西方資本主義國家在政治、經濟、文化、教育等方面對我國實施了層層的封鎖;另一方面，為了抵御西方資本主義國家的滲透和侵蝕，我國當時采取的是保守封閉的對外政策。

我國的引智工作在改革開放的大潮中迎來了春天。1983年7月8日，鄧小平同志在《利用外國智力和擴大對外開放》重要談話中明確指出“要利用外國智力，請一些外國人來參加我們的重點建設以及各方面的建設。”談話提出了外國智力的概念和利用外國智力加速現代化建設的重要思想，揭示了利用外國智力和擴大對外開放的內在聯系，確立了引智工作的基本方針、原則、目的和方式，構筑了新時期引智工作的基本框架。我國的引智戰略從萌芽到成熟的演進歷程可以被分成三個主要階段：第一，從黨的十一屆三中全會到黨的十三屆四中全會這一階段是我國全面開創和積極推進引智戰略的時期;第二，從黨的十三屆四中全會到黨的十六大這一階段是引智工作取得突破、蓬勃發展的時期;第三，自黨的十六大以來，引智工作邁入不斷創新、深入發展的時期。

《黨的十八大報告》指出中國要廣開進賢之路，廣納天下英才，充分開發和利用國內和國際的人才資源，積極引進和用好海外人才，要把各方面優秀的人才聚集到黨和國家的事業中來。自黨的十八大以來，習近平總書記就如何做好人才工作、實施人才強國戰略，在不同場合發表了一系列重要論述，為各級黨政機關、企事業單位等組織開展人才工作確定了戰略、明確了目標、闡明了重大問題和重點任務，為未來中國人才戰略的執行和實施指明了努力方向和發展路徑。2016年5月，習近平總書記就我國人才制度建設作出重要指示。他說道辦好中國的事情，關鍵在人，關鍵在人才，綜合國力的競爭說到底是人才的競爭，所以中國有必要加快構建具有全球競爭力的人才制度體系，聚天下英才而用之。《黨的十九大報告》進一步指出人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源，所以中國應當聚天下英才而用之，實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，把國內和國外各方面的優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來，讓各類人才的創造活力競相迸發、聰明才智充分涌流。這種“聚天下英才而用之”的人才觀使得引智工作的重要性再次得到了確認和提升。

北京于2010年發布的《首都中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》寫道北京是全國的政治中心和文化中心，人才發展不僅是北京提高核心競爭力、加快建設“人文北京、科技北京、綠色北京”的關鍵，而且關系到全國實施人才強國戰略、建設創新型國家的大局。綱要確立的人才發展目標是到2020年，北京要培養和造就一支數量充足、結構優化、素質一流、富于創新的人才隊伍，確立支撐世界城市建設的人才競爭優勢，成為世界一流的“人才之都”，為落實人才強國戰略發揮示范帶動作用。綱要還提到北京應圍繞自身發展的需要，持續引進一批能突破關鍵技術、引領新興學科、帶動新興產業發展的海外高層次人才，制定具有國際競爭力的海外人才吸引政策，完善人才薪酬、稅收、社會保障、醫療、住房、子女入學等配套政策。作為綱要所列重點工程之一的海外人才聚集工程旨在到2020年，聚集50個左右由海外科技領軍人才領銜的高科技創業團隊，引進并重點支持1000名左右海外高層次人才來京創新創業，建立10個海外高層次人才創新創業基地。

隨著時代的發展，北京的城市定位也在發生著變化。1982年，“工業基地”的提法從北京城市總體規劃中被刪去。在1993年的城市規劃中，北京被定位為國家的政治、經濟、文化中心。在2004年的城市規劃中，北京被定位為“國家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”，此前的“經濟中心”的提法被抹去。2014年2月，習近平主席在考察北京時提出了“四個中心”的新型定位，即將把北京打造為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”。“四個中心”目標實現的關鍵之一便在于發揮各類人才的積極作用。豐富的智力資源應成為北京城市發展的優勢所在、依托所在。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來。創新驅動在本質上是人才驅動。據不完全統計，北京擁有的“兩院”院士的數量約占全國院士總數的一半;北京地區的“千人計劃”人才數量約占全國總數的四分之一。[3]由此可見，北京具有傳統的人才稟賦優勢。在未來的發展中，北京應在留住國內人才的同時盡可能地吸引國外的人才，致力于將自身打造成為全球人才的聚集地。

三、外國人來京就業管控機制改革的整體定位

在首都所面臨的國內外新形勢下，外國人來京就業管控機制的改革已經勢在必行。接下來的問題便是此種改革應朝著怎樣的方向推進。

（一）外國人來京就業管控機制改革擬實現的目標

在《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》的指引下，北京已經步入了現代化國際大都市的行列。然而，一些大城市的通病隨之顯現出來。2017年2月，習近平總書記在視察北京城市規劃建設時指出疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”。2017年9月，歷經16稿修改的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》正式對外發布。此輪總規劃的編制工作于2014年正式啟動，歷時3年。在這3年中，北京市政府共組織了38項專題研究和40余次專家研討會。共200多名各領域專家學者對新規劃提出了寶貴意見。新規劃全面貫徹落實了習近平總書記視察北京重要講話精神，科學地回答了我們應該“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這一重大問題。

北京是首都，所以在北京的城市發展規劃中，有必要處理好“都”與“城”的關系。新規劃正是以實現“都”的功能為目的來謀劃“城”的發展，以“城”的高水平發展來保障“都”的功能的實現。新規劃開宗明義地指出北京的一切工作必須服務于全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的城市戰略定位，有所為、有所不為。此前版本的城市規劃過分強調“增”，而新規劃則十分注重“控”和“減”。它確定了人口總量上限、生態控制線和城市開發邊界這三條“紅線”。

北京市統計局的統計數據顯示，從2010年至2016年，北京市的常住人口數量逐年上升（2010年為1961.9萬，2011年為2018.6萬，2012年為2069.3萬，2013年為2114.8萬，2014年為2151.6萬，2015年為2170.5萬，2016年為2172.9萬）。為了緩解巨大的人口壓力，北京市采取了一系列舉措。北京市的16個區被劃分為4類功能區域，即首都功能核心區（包括東城區和西城區）、城市功能拓展區（包括朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區）、城市發展新區（包括房山區、通州區、順義區、昌平區和大興區）以及生態涵養發展區（包括門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云區和延慶區）。首都功能核心區和城市功能拓展區被統稱為“城六區”。北京市城六區的常住人口在2016年間減少了35.3萬人，在2017年間又減少了37.9萬人。根據《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的要求，城六區的常住人口數量需在2014年的基礎上每年減少2至3個百分點，爭取到2020年降到1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內。據統計，截止2017年底，城六區的常住人口規模為1209.6萬人，與規劃目標尚相差124.6萬人。因此，首都未來的人口疏解工作仍然不可松懈。

北京嚴格控制人口規模的政策導向與引智工作的開展是否是相悖的呢？答案是否定的。非首都功能的疏解絕不意味著北京不再需要更多的人才。恰恰相反，全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心定位的實現離不開各類人才的智力支持，這其中當然包括國外的優秀人才。[4]平衡控制人口與引進智力之間的關系關鍵在于平衡引進智力的“量”與“質”之間的關系。“按需引進、突出重點、講求實效”是我國引智工作一貫堅持的基本方針。外國人來京就業管控機制應當對意圖來京工作的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。然而，現行機制存在的弊病致使其未能處理好“收”與“放”這兩個方面。所謂的“收”是指將無益于首都建設的外籍人員擋在門外;所謂的“放”是指將有益于首都建設的外籍人員吸引進來并為他們來京工作提供便利。因此，簡而言之，外國人來京就業管控機制的改革應將首都能夠“控量保質”地引入外國人才作為目標。

（二）外國人來京就業管控機制設計應遵循的原則

外國人來京就業管控機制的設計應當遵循兩個主要原則：一是，外國人就業權與首都公共利益相協調的原則;二是，寬嚴相濟的原則。

1.外國人就業權與首都公共利益相協調的原則

勞動就業權是指具有勞動權利能力與勞動行為能力，并且具有勞動愿望的勞動者依法從事有勞動報酬或經營收入的勞動的權利。市場經濟條件下的勞動就業權包含兩層含義：一是，自由工作的權利（包括平等就業權和自由擇業權）;二是，職業保障權。勞動就業權是勞動者賴以生存的重要保障，是各國憲法予以確認和保護的公民所享有的一項基本權利。例如，我國《憲法》第42條明確規定中華人民共和國公民有勞動的權利。該項權利亦在國際法層面上得到了認可。比如，《世界人權宣言》第23條第1款規定人人有權工作、自由選擇職業、享受公正和合適的工作條件并享受免于失業的保障;《經濟、社會及文化權利國際公約》第6條第1款要求本公約的締約國應承認工作權，包括人人應有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權利，并應采取適當的步驟來保障這一權利。

外國人就業權是指自然人在其國籍國之外的國家從事職業勞動的權利。該權利是與外國人的生存權和入境居住權密切相關的一項權利。它是人的自然權利密不可分的組成部分。人有選擇生存環境的自由。該自由的行使表現為人的遷徙，包括國內的遷徙和跨國的遷徙。如今，自然人的跨境流動已經不是什么新鮮事了。此種流動日益頻繁的趨勢體現出文明社會對于個人自由的尊重和肯定。

外國人才的引入對于首都的發展確實可以起到不可忽視的推動作用，但亦會對首都原有的社會秩序造成沖擊。具體而言，首先，外籍人員來京工作會增加首都的自然資源壓力;其次，外籍人員來京工作會增加首都的人口壓力;再次，外籍人員來京工作會增加本地勞動者的就業壓力;最后，外籍人員來京工作可能會增加社會的不穩定性。因此，出于維護首都公共利益的需要，這一問題理應受到必要的管制。

一國政府對進入其領土內的他國國民施以管控的權力源于國家主權。國家主權是一個國家獨立自主地處理自己內外事務的最高權力。[5]它是國家區別于其他社會集團的特殊屬性，是國家的固有權力。盡管自然人享有遷徙自由和勞動就業權，但此種自由和權利的行使并不是沒有邊界的。比如，《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》第52條承認移徙工人有權在就業國自由選擇從事有報酬的活動，但是它還規定就業國有權對任何移徙工人，根據本國利益的需要和國家立法的規定，限制其從事某些種類的工作、職務、服務或活動。

外國人來京就業管控機制的設計必須重視外國人的就業權與首都公共利益的協調問題。一方面，首都的建設和發展需要外國人才的智力支持，所以北京的引智政策應致力于將北京打造成為一個全球人才的聚集地;可另一方面，引智工作的開展不能以損害首都的公共利益為代價，因此外國人來京就業管控機制不僅要起到“引”的作用，還應起到“管”和“控”的作用。

2.寬嚴相濟的原則

外國人來京就業管控機制應當處理好“收”與“放”這兩個方面。“收”是要將無益于首都建設的外籍人員擋在門外;“放”是要將有益于首都建設的外籍人員吸引進來并為他們來京工作提供便利。相應地，為了能夠兼顧“收”與“放”的效果，外國人來京就業管控機制的設計應當遵循寬嚴相濟的原則。

從目前的情況來看，在京的“三非”外國人仍是一個不容忽視的問題。所謂的“三非”指的是非法入境、非法居留和非法就業。北京是外國人來華工作和生活的首選地之一。在眾多來京的外國人中，混雜著一些“三非”外籍人員。他們大多無穩定收入、無固定住所、無正當職業，有些甚至以從事違法犯罪活動為生。據統計，牽涉在京“三非”外國人的刑事案件主要涉及侵犯財產型犯罪，包括盜竊罪、詐騙罪、票據詐騙罪、走私假幣罪、走私、販賣、運輸、制造毒品罪、走私珍貴動物、珍貴動物制品罪等。[6]犯罪嫌疑人主要來自非洲國家，而且他們的受教育程度普遍不高。為了維護首都的涉外治安秩序，北京市警方曾于2012年5月至8月期間開展百日專項行動，集中清理在京的非法入境、非法居留、非法工作的外籍人員。外國人才的引入為我國接觸、學習和借鑒國外先進的技術、成果和經驗提供了一條便捷的通道，為我國社會主義現代化建設提供了重要的推動力。然而，引智絕不意味著不加甄別、不加限制地向外籍人員敞開國門。“按需引進、突出重點、講求實效”是我國開展引智工作一貫堅持的基本方針。這一方針在外國人來京就業管控機制的設計中理應得到貫徹。

人才是衡量一個國家、區域綜合實力的重要指標。其結構和質量直接影響到一個國家或區域的競爭力。自黨的十八大以來，科教興國、人才強國和創新驅動戰略被擺到了國家發展全局的核心位置。如今，我國的很多地區制定了積極的人才培養政策，設立了人才專項基金，目的就是為了吸引高端人才，促進區域發展。上海、廣州和深圳這三個一線城市均已打響“人才爭奪戰”。2018年3月，上海市召開了人才工作大會。上海市委書記明確指出上海的發展一貫都是靠人才，有怎樣的人才，上海便有怎樣的未來。此次會議透露出上海比起以往的任何時候都更加渴求人才，尤其是卓越的人才。上海市的人才戰略已經不再單是著眼于本土人才，而是將目光投向了具有全球影響力的科學家、企業家、藝術家等高端的海外人才。中共廣州市委組織部、廣州市發展和改革委員會、廣州市教育局、廣州市科技創新委員會、廣州市財政局、廣州市人力資源和社會保障局、廣州市住房和城鄉建設委員會等部門于2017年11月聯合發布了《廣州市高層次人才認定方案》、《廣州市高層次人才服務保障方案》以及《廣州市高層次人才培養資助方案》。這三個文件的頒行標志著廣州開啟了新一輪的高層次人才引進工作。廣州市將在未來5年內投入約15億元資金，以便為高層次人才提供住房保障、醫療保障、創新就業、資助補貼等方面的優渥待遇。圍繞著“人才強市”的目標，深圳市政府自2011年便開始實施“孔雀計劃”。截止2017年底，深圳累計引進“孔雀計劃”團隊和廣東省創新科研團隊128個、海外高層次人才2883人。為了聚集更多的創新人才，深圳預計在2018年度引進“孔雀計劃”團隊30個，海內外高層次人才1000名以上。

在當前的這場如火如荼的“人才爭奪戰”中，北京作為首都自然應當積極地行動起來。依據“四個中心”的城市定位，北京于近年間大力疏解非首都功能，騰退一般制造業，將注意力集中于“高精尖”產業。產業結構的調整意味著北京在未來將會需要更多的“高精尖”人才。因此，外國人來京就業管控機制的設計應做到寬嚴相濟，以便能夠對意圖來京的外籍人員起到去粗取精的過濾作用。

四、外國人來京就業管控機制改革的著力點

現行的外國人來京就業的監管機制在監管主體、準入標準、監管程序、懲戒措施方面存在著不足之處。因此，這四個方面構成了外國人來京就業監管機制改革的著力點。

首先，外國人來京就業所涉諸多方面的事務分屬外交、公安、人力資源和社會保障、稅務等相關機構管轄。外國人來京就業的監管主體存在三點弊病：第一，主體繁雜，監管職權分散;第二，主體分工不明，致使他們對來京就業的外國人的監管存在重疊或真空的情形;第二，主體之間欠缺有效的溝通機制和信息共享機制，導致其工作效率低下。相應地，外國人來京就業監管主體的優化應從三個方面入手：一是，監管主體的精簡化;二是，監管主體分工的明確化;三是，監管主體協作機制的強化。

其次，準入標準是決定外籍人員能否被準許來京工作的標尺。現行的準入標準存在兩點弊病：第一，準入標準模糊，缺乏可操作性，在入境資格分類、審查條件、優先排序、評價方式等方面缺少明確的規定;第二，準入標準中的某些要求難以起到客觀評價外籍人員技術能力的作用。相應地，外國人來京就業準入標準的優化應從兩個方面入手：一是，準入標準的精細化;二是，準入標準的合理化。

再次，外國人來京就業的監管程序是指法律法規設置的外籍人員為實現在京工作之目的所需經歷的步驟和過程。現行的監管程序存在兩點弊病：第一，監管程序繁復，網絡化程度不足，給外籍人員造成了不必要的負累;第二，監管程序信息的散播渠道分散且有限，致使外籍人員難以做到心中有數。相應地，外國人來京就業監管程序的優化應從兩個方面入手：一是，監管程序的人性化;二是，監管程序的透明化。

最后，外國人來京就業違法行為的懲戒措施為首都“控量保質”地引入外國人才提供了一道后盾。準入標準和監管程序旨在從正面對外國人來京就業加以引導以保證其有序進行，而懲戒措施旨在從反面糾正外國人來京就業中的不當行為以保證其有序進行。現有的懲戒措施存在兩點弊病：第一，懲戒措施類型少，難以針對嚴重程度不同的違法行為起到恰當的懲治效果;第二，懲戒措施的執行力弱，難以起到應有的事后矯正和事前震懾的作用。相應地，外國人來京就業違法行為懲戒措施的優化應從兩個方面入手：一是，懲戒措施的多樣化;二是，懲戒措施執行力的強化。

[?參?考?文?獻?]

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