政府應急管理財務責任的REA分析與事項憑證應用探討

張文婧 劉福東 田五星

一、引言

公共危機對公共安全和正常秩序產生嚴重影響，要求政府和社會采取特殊措施進行應對。最近幾年,我國公共危機事件頻繁發生，如天津港爆炸事故，“7.19”洪災、四川九寨溝地震。公共危機使社會各界對政府應急管理的需求上升。政府需要提供更大范圍的公共產品和服務，而如何提高這些應急公共資源的配置效率，以及如何評價政府在危機管理中的績效，受到社會各界廣泛關注。財務受托責任的解除需要政府會計履行其反映與監督職能。

“價值法”是傳統政府會計信息披露系統構建的基礎，貨幣計量方法很難對公共產品和服務進行全面的反映。即使在社會正常狀態下，現行的政府會計信息披露系統和財務報告模式所提供的會計信息也不能全面、系統地反映政府履行公共受托責任的情況。而當發生公共危機，政府需要提供更多的公共產品和服務，內容也較之前復雜，只是使用貨幣計量手段來反映資源流動不能很好進行反應和監督。基于此，本文擬以事項法會計的思想為突破口，探尋政府會計信息披露系統的主動響應途徑以應對公共危機這種特殊狀態。

二、公共危機中政府財務受托責任形成的REA分析

公共危機引發資源的稀缺性危機，于是需要對大量的資源進行配置，在這個過程中會出現市場失靈的問題，這是需要依靠政府“有形的手”進行應急管理以彌補市場失靈，由此形成了政府應對公共危機的財務受托責任。本章所依托的REA會計模型，是W.E.McCarthy在“事項法”會計思想基礎上提出的，REA模型認為企業經濟活動涉及的實體包括資源、事件和參與者。本章應用REA模型，從分析公共危機的利益相關者入手，理順應急管理資源的配置過程，以厘清公共危機中的事件鏈。

（一）公共危機發生前的資源配置過程

社會常態下，公共資源先匯集到政府，然后由政府集中配置。在此過程中，政府、公共事業部門、非營利組織成為公共資源的實際控制人，公眾是公共資源的基本提供者，同時也是公共產品的享有者，體現了“取之于民，用之于民”。

（二）公共危機響應階段的資源配置過程

突發公共事件爆發以后，受害組織和個人遭受損失，無法維持自身生存和發展，需要外力的幫助。從存量資源角度看，常態下儲備的應急管理資源首先被調動出來，這是常態下政府財務受托責任的延伸。而額外增加的資源，大部分來自旁觀的組織、個人，或者是危機誘發者，政府需要對這些資源經行保全與配置，于是承擔了更大的財務受托責任。

按照REA分析范式，本文繪制了公共危機下公共資源的配置路徑圖，如圖1。REA會計模型將經濟活動實體之間的關系分為四類，政府應急管理實質是協調資源供需矛盾：1.事件——資源關系：公共危機事件造成了資源的損壞，瞬間產生了相當數量的資源需求；2.事件——事件關系：公共危機的擴散，使不同事件發生轉化、蔓延、衍生和耦合，使資源配置復雜化；3.事件——參與者關系：公共危機改變了各利益主體所掌握的資源，如受害者受到損失，捐助者捐獻資源，公共部門動用儲備資源；4.內部參與者間關系：公共危機響應是一個系統性的資源配置過程，政府內部層級，公共事業部門、非營利組織形成復雜的委托代理關系，是應急管理信息披露的重要內容。這些矛盾集中在一起，給政府會計職能的實現帶來困難。

圖1危機響應階段公共資源配置路徑

（三）公共危機后的資源配置過程

當公共危機得到有效控制，應急管理就轉入恢復階段。這時，政府可以對公共事業部門、非營利組織的繼續提供常態下的資源支持；事件誘發者可能向受害的組織、個人提供補償，也有可能向政府提供資源以解除懲罰；受害人的損失得到了一定程度的彌補，可能還無法向政府貢獻資源。

在應急管理中可能出現決策失誤和行為失當，產生的過度響應成本，使得公共資源循環出現失衡，這就需要進行全面問責。然而，問責需要回溯事件全過程，還需要有全面、相關和可靠的信息支持。政府會計更為關注微觀指標，如貨幣化的指標，顯然不能承擔起如此重任，政府統計所用的計量尺度更為關注宏觀和中觀指標。為全面解除公共危機中的財務受托責任，需要把政府統計和政府會計聯系起來。

三、應急管理中基于事項憑證的財務信息整合與應用——以地震災害為例

事項法會計由美國會計學家GeorgeH.Sorter提出,他認為，會計的目的應該是提供可能在各種決策模型中有用的相關經濟事項信息。政府主導的危機管理決策越來越重視信息公開、透明，在公共危機環境下，基于“事項法”構建新的政府會計信息披露系統具有優勢。

應用事項法會計需要對危機狀態下的信息系統進行整合，為政府會計的應急轉型提供所需信息。基于事件鏈的應急管理的信息要素見圖2。

圖2基于事件鏈的應急管理信息

我國在經歷了幾次大的公共危機后，開始認識到信息管理的重要性。在會計方面，把業務事件轉化為會計事件需要以記賬憑證為媒介，對“事項憑證”的設計和使用就成為危機狀態下信息系統所需關注的重點，本文將通過一個實例進行闡釋。

2017年九寨溝發生了7.0級特大地震，截至震后第18天，因災遇難25人，失蹤6人，受傷525人，176492人（含游客）受災，73671間房屋受損，共造成經濟損失約1.1446億。與汶川地震相比，雖然九寨溝地震震級小，但是從應急救災來看，無論是救災水平還是救援力量的整合，都有了突破，信息公開更及時。

按照事項法會計的思想理順九寨溝地震救援的思路，可得出危機環境中政府會計信息整合與披露要遵循的幾條基本準則：

1.完整獲取和保存原始事件信息和資源流動信息，當前，地震災害應急物資應逐漸趨向于可視化、自動化、科技化，設置物資中轉站，全面收集物資信息，為災區應急物資的信息監管奠定基礎。運用如或條碼技術、手持單元或無線射頻，快速識別并整合物資，提高物資管理自動化水平和效率，建立應急物資數據庫，實現應急物資實時更新與監控。

2.事件信息的屬性字段要科學定，這樣在保證高效率完成資源流轉的反映和記錄的同時，又能滿足不同方向專業管理的要求。以地震救援中的醫療物資為例，如下的“地震災害醫療物資保障事件憑證”，可以更為全面地對四川省抗震救災指揮部的醫療物資信息進行記錄。

3.理順信息共享的協調機制，尤其是要注重實時記錄、內部稽核和閉環控制，以實現資源、事件、參與者和地點等要素的完整確認、計量和記錄。

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四、全面解除政府應急管理財務受托責任的幾點思考

全面解除政府應急管理財務受托責任應該關注以下關鍵問題：

關于公共危機下政府會計的對象。由于危機狀態下，大多數資源是臨時撥付的，為更全面地披露資源情況，政府會計應該遵循“資源—事件—參與者”之間的邏輯關系，以適應危機情境下會計對象的變化。

關于公共危機下政府會計信息的整合方式。在危機情境中，有時貨幣計量無法實現，而事項法會計允許多種計量方式的應用。下一步需要從事項法會計的要求出發，探討貨幣計量與非貨幣計量手段如重量、次數、長度、里程的適用范圍和形式，同時對專業性的信息進行改造，方便進行價值化反映，從而將技術信息與價值信息有效整合，滿足信息使用者廣泛的需求。

關于公共危機下資源流轉過程。危機狀態下的資源管理是一項復雜的系統工程，事項法會計由于是以“事項鏈”作為會計信息的基本載體，更為契合危機全過程管理的需要。為此按照公共危機的發展過程，將其劃分為危機前的準備，危機爆發地相應，危機后的恢復與重建三階段，分階段反映資源流轉。

關于公共危機下政府財務報告。應用事項法會計，需要協調貨幣計量手段與非貨幣計量手段，事件周期與會計周期，內部報告與外部報告的關系。財務報告形式可以選擇嵌入式報告，即把危機事件所引發的全部經濟事項，作為一個特別事項融入現行的報告中；亦可以是獨立報告，即針對公共危機本身編制一套獨立的報告，報告主體的選擇和協調要遵循重要性原則，不同于傳統的政府公告，獨立報告將是一個融財務、統計、工程及其他信息于一體的信息載體。

怎樣完善政府會計信息披露系統，從而更好地進行公共危機的資源配置，全面、客觀地反映和評價政府在應急管理中的行為的經濟性、效率性和效果性，是一個內涵豐富的課題，值得進行深入探討。