移民搬遷背景下的西部新型城鎮化研究

魯能

從新型城鎮化的動力機制、空間模式理解西部地區移民搬遷背景下的城鎮化，發現其突出特征是以農村貧困人口為主體、政府力量為主導、三級城鎮體系為支撐、精準推進等?？蓪⒁泼癜徇w推進下的西部新型城鎮化模式區分為四種類型：依托縣城、集鎮、新型農村社區以及產業園區推進的新型城鎮化模式。移民搬遷背景下的新型城鎮化充分體現了中國的制度優越性和創新性，但如何防止移民出現返貧和二次搬遷現象，防止移民社區形成新二元結構，協調解決移民文化心理困惑仍是亟待研究和解決的重大問題。

推進集中連片貧困地區加快擺脫貧困是中國政府和社會長期關注的重大現實課題和戰略決策問題，也是“十三五”時期精準脫貧的主戰場、區域協調發展和提高扶貧開發效益的關鍵領域。移民搬遷作為新形勢下推進精準脫貧最為直接和有效的實現形式，可有力加快新型城鎮化建設進程。2011年以來，移民搬遷在西部貧困地區和生態環境脆弱區域被廣泛應用，陜西省是西部移民搬遷的典型代表。從2011年至2015年，陜西陜南秦巴山區、陜北白于山區、關中秦嶺北麓三大板塊累計搬遷49.6萬戶174.7萬人，移民搬遷大大加速了陜西新型城鎮化進程，城鎮化率由此提高了2.24 個百分點，走出了一條移民搬遷倒逼城鎮化，加快山區實現新型城鎮化的可行道路。

移民是人口在不同地點之間遷移或流動及其社會經濟恢復重建活動的總稱。[1]美國人口統計學家皮森特按照移民遷移力量將移民劃分為強迫、自愿兩級對立的基調。[2]一般而言，工程移民、災害移民、扶貧移民、環境移民、戰爭移民等均屬于非自愿移民范疇。人口的非自愿遷移對于任何個人而言都不是一個簡單的過程，因此非自愿移民實施起來極為艱巨復雜。西部地區因扶貧、避災、保護生態等原因進行移民搬遷都屬于非自愿移民搬遷。移民搬遷大多搬遷到城鎮，或者是新建搬遷社區，因此移民搬遷與新型城鎮化建設密不可分。由于搬遷對象的特殊性、非自愿性，政府推進搬遷的主導性等特點，使得移民搬遷背景下的新型城鎮化與一般意義上的城鎮化在推進難度、具體內容、方式方法上有很大的差異。系統研究移民搬遷背景下的新型城鎮化特殊性，探討其推進的模式、路徑和需要注意的問題，對于改進和提升移民搬遷的綜合效益，豐富新型城鎮化研究內涵都具有十分重要的意義。

對于移民搬遷背景下的新型城鎮化問題，學術界已進行了一些研究。李晉芳（2015）認為扶貧移民與城鎮化相結合是一個重要的發展方向;移民搬遷城鎮化可分為“一步到位”和“逐步走”兩種模式，具有經濟、社會和心理三方面效應。[3]劉詩宇認為移民搬遷城鎮化既是解決連片貧困問題的重要抓手，也是促進城鄉協調發揮作用的重要途徑;同時他也注意到移民搬遷后就業、產業、社保等問題的重要性。[4]吳曉林注意到城鎮化建設中的移民社會融入問題，認為“物化建設”的城鎮化往往會導致“制度性忽視”新移民的社會融入，并引發各種危機。因此在推進城鎮化進程中應促進經濟與社會效益兩翼均衡，破除對新移民的空間隔離、社會隔離和人為隔離。[5]李鳴驥、黃立軍分析了寧夏中南部地區四種生態移民城鎮化建設，總結形成四種城鎮化模式：大城市城郊移民安置模式、進入城市移民安置模式、縣內移民城鎮集中安置模式、小城鎮集聚型安置模式。[6]桑敏蘭以寧夏為例分析了生態移民與城鎮化之間的互動關系，認為生態移民走城鎮化發展道路是移民開發模式的重要選擇，同時生態移民城鎮化也為小城鎮的發展提供了難得的機遇。[7]

學術界對移民搬遷與新型城鎮化已經進行了卓有成效的研究，但是在精準扶貧深入推進的大背景下，如何促進移民搬遷與新型城鎮化的“精準”對接？如何通過新型城鎮化建設使移民搬遷更有成效？如何通過移民搬遷加快西部城鎮化建設進程？如何理解新時期移民搬遷推進下新型城鎮化的建設模式和路徑？如何促進移民在物質、制度、心理全方位的城鎮化？這些問題都有待進一步深化研究，以便系統總結并指導移民搬遷工作開展。本文將基于陜西移民搬遷的實踐，以移民理論、新型城鎮化理論、社會學理論為指導，系統闡述新時期移民搬遷推進下新型城鎮化建設的特殊性、推進模式和具體路徑，以期能為西部移民搬遷提供些許啟發。

移民搬遷背景下西部新型城鎮化的特殊性

新時期移民搬遷背景下的新型城鎮化，除具有新型城鎮化的一般特征之外，還具有一些特殊性，主要表現在以下幾個方面：

1、從新型城鎮化的主體對象來看，以農村貧困人口及其他確需搬遷人口為主

新時期移民搬遷城鎮化的對象主要是居住在深山、生存環境差、不具備基本發展條件，以及生態環境脆弱、限制或禁止開發地區的經過精準別識建檔立卡的農村貧困人口和確實需要同步搬遷的其他農戶。以陜西省為例，“十三五”期間，陜西省計劃完成搬遷130.79萬戶465.62萬人，其中易地扶貧搬遷35.48萬戶125.4萬人，占搬遷總人口的26.93%，占全國建檔立卡搬遷貧困人口的12.8%;避災搬遷10.87萬戶37.85萬人，占搬遷總人口的8.13%;生態搬遷7.95萬戶29.26萬人，占搬遷總人口的6.29%;其他搬遷76.49萬戶273.11萬人，占搬遷總人口的58.65%。四類主體對象中，易地扶貧搬遷事關全面建成小康社會大局，既是移民搬遷的首要工作，也是脫貧攻堅“五個一批”中易地扶貧搬遷脫貧一批的重要內容;避災搬遷事關人民群眾的生命財產安全和地方黨委政府的政治責任，既為實現搬遷群眾的全面發展打下基礎，又從根本上拿掉懸在地方黨委政府頭上的達摩斯之劍;生態搬遷事關國家生態文明建設戰略部署，對重要自然保護區、生態脆弱區內的群眾實施搬遷，以最大限度減少人為擾動，是加快生態恢復，建設生態文明的有效舉措;其他同步搬遷對于實現基礎設施共建、共享、共用，提高投資效益，優化人口和社會治理結構具有重要的作用。

2、從新型城鎮化推動力量來看，政府力量發揮絕對主導作用，市場和社會力量發揮重要作用

實施易地扶貧搬遷工程，是黨中央、國務院著眼于全面建成小康社會，從根本上解決居住在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口的脫貧發展問題而作出的重大戰略決策。正如習近平總書記所言，易地扶貧搬遷脫貧一批，是一個不得不為的措施，也是一項復雜的系統工程，政策性強，難度大?；诖?，市場和社會的力量在移民搬遷城鎮化的初始階段很難發揮出相應的作用，需要政府做好搬遷安置規劃，精準確定搬遷規模，明確搬遷的任務和建設時序，按計劃、分年度、有計劃組織實施。政府主導機制是中國城鎮化推進模式和動力機制的最突出特征。[8]據統計，2001-2015年，在中央和地方政府的共同努力下，全國已累計搬遷群眾1200萬人，其中，陜西省在“十二五”期間累計搬遷49.6萬戶174.7萬人。在政府的主導下，移民搬遷安置還需要積極借助市場和社會的力量。陜西移民搬遷的一個經驗就是通過移民搬遷公司來籌集資金，通過市場化的力量撬動全社會的有效資源推進移民搬遷。陜西省銅川市積極通過三個渠道抓移民搬遷融資：積極推廣PPP模式，引導企業和社會力量參與移民搬遷城鎮化建設;積極爭取二十年期限全貼息的5萬元貸款;廣泛宣傳發動，引導群眾自籌。[9]

3、從新型城鎮化承載區來看，以縣城、鎮和新型農村社區三級城鎮體系為主要承載平臺

移民搬遷安置分為集中安置和分散安置兩種，其中集中安置又可分為城鎮規劃建成區安置、城鎮規劃區外融合式安置和城鎮規劃區外非融合式安置，分散安置主要采取插花安置、投親靠友安置和其他安置。從全國和陜西的移民搬遷經驗來看，集中安置是移民搬遷安置最主要的形式，也是最有效的安置方式?！笆濉逼陂g，陜西省規劃集中安置118.96萬戶423.68萬人，占總安置戶數的90.96%，其中在城鎮規劃區內安置96.11萬戶342.89萬人，城鎮安置率達到73.48%，陜西省城鎮化率將由此提高9個百分點。集中安置的移民主要安置在縣城、鎮及新型農村社區之內?？h城安置主要采取兩種方式：一是建立大型移民安置點，將縣域內需要安置的人口按照不同類型進行分類安置;二是以現有的存量經濟適用房、保障房為依托，鼓勵有條件的農民進城落戶。小城鎮安置主要在重點鎮、有條件的建制鎮建設集中安置區，這些安置區附近一般有產業園區或規劃建設產業園區，以使有一定勞動技能或商貿就業基礎的搬遷對象就近就地轉移就業。新型農村社區安置主要結合鎮村綜合改革，建設新型農村社區或者移民新村，進行集中安置。

4、從新型城鎮化推進過程來看，精準推進伴隨新型城鎮化全過程

習近平同志指出，“扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”;堅持精準扶貧、精準脫貧“關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”。這既為脫貧攻堅，也為移民搬遷下的新型城鎮化明確了方向、提出了新要求。新時期下的移民搬遷城鎮化，著力于瞄準建檔立卡貧困人口，充分摸清各類搬遷對象的底數和真實性，做到主體對象精準;著力于資金閉合、布局科學、配套科學，做到推進措施精準;著力于產業園區和配套產業項目發展，科學引導和扶持搬遷群眾實現就地就業，做到搬遷對象精準就業;著力于移民搬遷社區的現代化管理，做到精準管理，真正使搬遷群眾“搬得出、穩得住、能致富”。

移民搬遷推進下西部新型城鎮化模式分類

新時期移民搬遷采取集中安置和分散安置兩種方式，主要以集中安置為主。集中安置又以“縣城——集鎮——新型農村社區”三級縣域城鎮體系和產業園區為主要承載平臺。因此，移民搬遷推進下的新型城鎮化建設模式相應可以分為四種模式，每種模式具有大體相似但又有所區別的推進路徑。

1、依托縣城推進的新型城鎮化模式

依托縣城推進的新型城鎮化模式就是指在縣城設置移民搬遷社區，將縣域范圍內需搬遷人口向縣城遷移的城鎮化推進模式?？h城是縣域經濟、政治、文化中心，是大城市向農村輻射的中間環節，在縣域經濟發展中起著承上啟下的作用。[10]依托這一中心推進的新型城鎮化模式具有以下幾個特征：一是從移民搬遷對象來看，以具有一定經濟實力和一定城市謀生手段的搬遷對象為主。二是從推動力量來看，政府、市場和移民都具有搬遷的動力，政府具有推動搬遷任務完成和做強做美縣城的雙重動力，市場具有服務新的消費群體的動力，有一定經濟實力的移民具有改善生產生活條件，融入城市生活的強烈動機。三是從空間發生區位來看，移民安置點一般布局在縣城的近郊區，部分安置點也分散在主城區內，具有集中與分散，連續與碎片的雙重特征。

依托縣城推進的移民搬遷新型城鎮化模式主要有三種推進路徑：一是按照“寄居——安置——市民化”的路徑推進。部分符合搬遷政策的農村居民因子女上學、外出打工等多種原因已經住在縣城，但并未能在縣城真正安家落戶，只是暫時寄居在縣城。根據移民搬遷安置政策，他們可以入住移民安置社區或者按規定購買商品房，享受安置社區的基礎設施、公共服務，政府給予住房、基礎設施等方面資金支持。隨著時間的推進，這部分農民工及其子女將真正融入城市，成為城市的新市民。二是按照“搬遷——集聚——市民化”的路徑推進。部分符合搬遷條件，且具有一定經濟實力，愿意搬遷到縣城的農村居民，可以直接從原居住地搬遷到縣城移民安置社區，享受社區及縣城的公共服務，逐漸成為縣城的新市民。三是按照“部分搬遷——集聚——兒女市民化”的路徑推進。部分符合移民搬遷條件，且有一定經濟實力的農村居民，他們本身并不愿意從農村搬遷出來，但是有將自己子女搬遷出來的強烈愿望。他們在享受移民搬遷政策和資金補助的同時，自己仍然居住在農村，但兒女成為了縣城的新市民，他們將隨著歲月流逝成為偏遠農村的最后一批守望者。

漢中市寧強縣筒車河移民搬遷安置小區距離縣城中心2公里，緊靠寧強縣循環經濟產業園。兩年前這里還是一片空地，2016年，30多棟大樓拔地而起，水電、道路、沿河景觀等配套建設基本完成，一期1400多戶移民已告別大山、搬進這里生活。住進筒車河安置小區的群眾，可以在社區享受到衛生所、幼兒園、綠地廣場的便利，同時在就業、生活等方面全面融入縣城。60多歲的搬遷群眾楊仕發感慨道：“高興?。]想到我們也有當上城里人的一天，也能住上這么好的房子?！盵11]

2、依托集鎮推進的新型城鎮化模式

依托集鎮推進的新型城鎮化模式就是指在重點鎮、有條件的建制鎮區建設集中安置區，使具有一定勞動技能或商貿就業基礎的搬遷對象就近就地轉移就業的新型城鎮化推進模式。集鎮是縣域城鄉發展的重要紐帶，也是吸納農村勞動力的重要平臺。[12]依托集鎮推進的新型城鎮化模式具有以下幾個特征：一是從搬遷對象上來看，主要以本鎮域內符合搬遷條件的農村居民為主，多是鎮區內或者周邊區域的農村居民。二是從推動力量上來看，政府的力量仍然處于主導和主體地位，市場的力量相比縣城明顯趨弱，社會力量發揮重要的作用。三是從空間發生區位來看，移民安置點一般布局在鎮區內或附近區域，具有明顯的連續發展和整體化發展傾向。

依托集鎮推進的移民搬遷新型城鎮化模式主要有兩種推進路徑：一是按照“搬遷——集聚——市民化”的路徑推進。這一路徑是常規化的推進路徑，即鎮域內需要搬遷且愿意搬遷到集鎮的搬遷農村居民，享受搬遷政策和資金補助，集中居住到集鎮居民安置點。搬遷居民共享集鎮的基礎設施和公共服務，并在鎮域內從事二、三產業工作，逐漸實現生產方式、生活方式的市民化轉型。二是按照“搬遷——集聚——新型農民”的路徑推進。搬遷到集鎮居民安置點部分農村居民，由于生活理念和工作技能的差異，雖然住在集鎮，但仍然通過現代交通工具在原住地從事農業生產。他們是移民搬遷背景下的新型農民，是居住城鎮化和生產農村化的結合體，具有一定的歷史合理性和必然性。

商洛市鎮安縣云蓋寺鎮花園社區距鎮安縣城17公里，規劃占地總面積278.92畝，計劃安置5000戶18000余人?？傮w布局以鎮安河為界，南岸定位為商住區，以多層住宅為主，沿濱河路布局仿古建筑群，在寬闊地帶布局高層建筑;北岸定位為商貿及小微企業園區，布局以中小企業孵化園、商貿區、游客接待中心為主。這一依托集鎮安置的移民小區具有兩個顯著特征：一是以移民搬遷為切入點，聚力推進移民安置社區和云蓋寺鎮區一體化建設。通過新建社區，配套中小企業孵化園區，形成了景區、園區、社區三位一體化的發展格局。二是著眼于以產定搬、產城融合、多業融合。積極吸引勞動密集型企業進駐，依托古鎮發展現代服務業，依托山林資源建設現代農業園區，有效促進了一二三產業的融合發展。[13]

3、依托新型農村社區推進的新型城鎮化模式

依托新型農村社區推進的新型城鎮化模式就是指在現有農村范圍內，結合鎮村綜合改革，開展小村并大村、空心村治理，建設新型農村社區進行集中安置的新型城鎮化推進模式。新型農村社區既有別于傳統的自然村和行政村，又不同于現代城市社區，而是連接城鄉的紐帶。加快推進農村社區化管理，既是新型城鎮化的重要體現，也是實現統籌城鄉發展農村的新支點。依托新型農村社區推進的新型城鎮化模式具有以下幾個特征：一是從搬遷對象來看，以新型農村社區周邊村莊中需要搬遷且符合政策條件的農村居民為主，就地安置、就地城鎮化體現的最為充分。二是從推動力量來看，政府力量仍然是主要推動力，市場的作用幾乎缺位，而村集體和農民的力量在其中發揮著相當重要的作用。三是從空間發生區位來看，移民安置點一般布局在交通便利、服務設施相對完善的中心村，具有典型的分散性和不連續性。

依托新型農村社區推進的移民搬遷新型城鎮化模式主要有兩種推進路徑：一是按照“搬遷——集聚——準市民化”的路徑推進。這一路徑在西部地區搬遷城鎮化中具有典型性和普遍性，也就是政府在周邊地理條件較好，發展潛力較好地區布局移民安置點，并根據移民搬遷規模建設安置房屋及配套基礎設施、公共服務設施，符合搬遷條件的周邊農村居民按照“政府補助+自籌”的形式入住移民搬遷社區。移民搬遷社區參照城市社區的標準和形式建設，努力形成公共服務完善、居住環境優美、產業集聚發展的新型農村社區。新型農村社區已經具有了城鎮的基本特征，但在我國現有的城鎮體系中并未將其納入城鎮范圍，因此其具有準城鎮性，居民也具有準市民的特征。二是按照“搬遷——集聚——農業工人”的路徑推進。西部地區推進移民搬遷安置的過程中，很多搬遷農民在農村市場化浪潮的推動下，將自己的承包地流轉了出去。搬遷到新型農村社區后，他們仍然居住在農村范圍之內，農業生產也在周邊地區，但是卻成為了新的農場主的農業工人。隨著歷史的演進，他們將成為未來真正的產業工人。

安康市平利縣長安鎮高源集中安置區是典型的新型農村社區，規劃區面積248畝，可安置1000戶3500人，截至2016年已安置668戶2472人。這一社區建設有以下三個特征：一是按照美麗鄉村建設標準，堅持規劃高點起步。該社區將移民社區建設與村莊布局、產業發展緊密結合，建成了社區服務中心、區域養老院、社區廣場、濱河大橋、防洪堤、綠化和亮化等公共配套設施，讓搬遷群眾享受到城市居民的待遇。二是把就業作為根本保障，推進社區園區同步建設。探索多元主體參與社區建設，在社區周邊建設農業示范園區，就地轉移勞動力300余人，引進4家社區工廠，提供就業崗位100余個。三是把服務作為工作主題，強化精細管理服務群眾。探索建立社區網格化管理服務機制，建立橫向帶邊縱向到底的網格化管理機制;制定村規民約，加強群眾自治，確保搬遷群眾大事小事有人找、有人問、有人幫。

4、依托產業園區推進的新型城鎮化模式

除了依托三級城鎮體系推進的新型城鎮化模式外，還有一類模式不容忽視，就是依托產業園區推進的新型城鎮化模式。安居只是基礎，樂業才是保障。實現“搬得出、穩得住、能致富”的要求，歸根結底是要為移民建立起穩定的增收渠道，產業園區就是一種重要的解決出路。[14]依托產業園區推進的新型城鎮化模式就是指在工業園區、現代服務業聚集區、鄉村旅游區等產業園區因地制宜地建設集中安置區，引導搬遷對象就近就地轉移就業的新型城鎮化推進模式。這一模式有以下幾個特征：一是從搬遷對象來看，以產業園區周邊具有一定勞動技能且符合搬遷條件的農村居民為主。二是從推動力量上來看，政府的力量依然是主導，但是市場和社會的力量也在發揮著較為重要的作用。三是從空間發生區位來看，這一模式與其他三種模式在范圍上有很多交叉的地方，既可能布局在縣城，也可能在集鎮或者是新型農村社區，可以理解為以上三種模式中的一種特殊模式。

依托產業園區推進的移民搬遷新型城鎮化模式主要有兩種推進路徑：一是按照“搬遷——集聚——產業工人”的路徑演進。通過搬遷安置的形式，既讓搬遷居民有了穩定的工作場所，也使產業園區有了較為充足的勞動力供給。一批農村居民在現代農業園區、工業企業、產業合作社、旅游景區就業，成為新的產業工人，為以產業園區為核心的城鎮化發展奠定基礎。二是按照“搬遷——集聚——服務”的路徑演進。在政府的引導和市場的指引下，搬遷居民積極適應現代服務業的發展，面向園區、景區提供生產性服務業和生活性服務業，實現搬遷居民與園區形成緊密的產銷關系和利益共同體。

商洛市商南縣在移民搬遷過程中特別注重推進產業園區依托型城鎮化建設，力促搬遷群眾“就業有崗位、創業有條件、產業有門路”。一是圍繞工業園區推進移民城鎮化。在縣城、富水工業園周邊建設金福灣、塘壩、東崗上河、吉祥小區、幸福小區等移民安置點，招商引資吸納企業，尤其是勞動密集型企業落戶園區，增加就業崗位，一大批農戶實現就地轉移就業，搬遷農戶就地變工人。二是圍繞農業園區推進移民城鎮化。在試馬鎮、青山鎮等移民集中點，引進企業開發白茶種植、肉雞養殖等現代農業項目，吸納搬遷群眾入園就業，或以土地、資金等方式入股，帶動搬遷群眾從事種養業、蔬菜業等。三是圍繞景區推進移民城鎮化。在金絲峽景區周邊建設大河砭、獅子溝、丹南村前坪、太吉嘉園等移民安置點，搬遷群眾紛紛投身旅游產品加工營銷、開辦農家樂大軍，集中安置點七成以上搬遷群眾都成功“加盟”了旅游服務業。[15]

移民搬遷背景下西部新型城鎮化需注意的幾個問題

新時期西部地區快速推進的移民搬遷可有力促進新型城鎮化建設，有利于實現移民搬遷、城鄉治理、新型城鎮化、美麗鄉村建設和生態治理的一舉多贏，加快西部地區追趕超越的步伐。但是新時期下推進的移民搬遷范圍大、任務重，且沒有成熟的理論指導和實踐經驗借鑒，一旦安排不當，可能會形成新的經濟社會問題，因此需特別注意以下三方面的問題。

1、防止移民出現返貧和二次搬遷現象

新時期西部地區移民搬遷的主體對象是建檔立卡的貧困戶，核心目標是通過移民搬遷“拔窮根”、“拔險根”。如果對移民搬遷戶的生計可持續發展問題不能進行很好解決，將會造成大量的次生貧困人群和脫離土地的失業農民，“拔窮根”的目標將難以實現，進而出現搬遷居民再次進行搬遷的情況。防止移民返貧和二次搬遷，一是要科學布局移民搬遷安置點。要使移民搬遷安置區既能形成相對獨立的新型小城鎮，又能融入到縣域經濟的整體發展之中。陜西省的經驗就是選點布局要盡量做到“四避開、四靠近、四達到”原則，即避開地質災害易發區、洪澇災害威脅區、生態保護區和永久基本農田，靠近城鎮、中心村、新型農村社區和產業園區，達到房產能升值、增收有保障、基礎配套強、公共服務好的目標。[16]二是要推進移民安置區與產業園區的融合發展。將搬遷群眾就業創業和集中安置小區的產業配套納入到當地的產業發展之中，既要做到在現有產業園區周邊布點建設移民安置點，同時要在移民安置區規劃發展新的產業園區，以支撐移民安置區的持續發展。三是要加強移民技能培訓力度。努力做到搬遷貧困家庭子女教育資助、搬遷貧困在冊大學生資助、搬遷家庭實用致富技術培訓、搬遷家庭新增勞動力免費技能培訓、搬遷群眾就業創業培訓、搬遷家庭外出務工返鄉人員再就業培訓“六個全覆蓋”，切實增強搬遷群眾的自我發展能力。

2、防止移民社區形成新二元結構問題

進入新世紀以來，由于農民身份轉化滯后于農民就業轉移，導致中國原有未解決或破解的城鄉二元結構進一步向城市延伸，形成“新二元結構”問題。[17]新時期移民安置以建檔立卡的貧困戶為主要對象，以集中安置為主要形式，這就難免讓人產生貧困戶集中造成城鎮新貧民窟的擔憂。破解這一問題，可從以下三方面考慮：一是推進貧困戶移民搬遷與其他搬遷對象的交叉安置。適當控制移民安置區貧困戶的比例，將工程搬遷、采礦塌陷區搬遷以及其他搬遷戶進行交叉安置，避免某一類型搬遷戶比例過高。同時，在政策允許的范圍內，讓城鎮中愿意到集中區居住的家庭按市場成本入住移民搬遷安置區。二是調整產業結構以推進搬遷移民的收入水平。移民搬遷推進的城鎮化與以往城鎮化一個很大的不同點就是先搬遷，后發展產業。因此，移民遷入區城鎮要根據移民的特點，積極支持勞動密集型和低技術水平的產業發展，以幫助移民渡過遷入適應期。三是推進城鎮公共服務的公平配置。在政府職能的現代轉型和社會公民意識、權利意識覺醒的背景下，移民搬遷下的新型城鎮化應更加注重提供全覆蓋、均等化的公共服務體系。[18]遷入區城鎮要將移民納入城鎮區統一管理，提供公平的教育機會，良好的醫療服務，并將移民納入城鎮社會保障范圍之內，真正推進移民的市民化進程。

3、注意移民的文化心理問題

西部地區移民所居住的人文環境和自然環境都發生了較大程度的改變，他們的生活方式、生產方式和人際關系等也會有較明顯的變化。如果移民對安置地新的人文環境和自然環境缺乏良好的適應，那么“搬得出”之后所要實現的“穩得住、能致富”也將難以實現。移民搬遷戶的不適應主要反映在兩方面：難忘的“火塘”情結和難以承受的生活之重。[19]解決移民的文化心理問題，可以從以下兩方面考慮：一是加強城鎮化進程中的農村人文關懷。在城鎮化進程中留住人們和睦相處、相互關愛、相互理解的關系;留住家庭成員之間朝夕相處、骨肉相連的親情關系;留住農村田園式的休閑生活情趣;留住農村原生態的生活方式。[20]二是加強移民安置社區管理。要積極發揮社區的社會融合功能、社會保障功能、社會安全功能和社會整合功能，通過社區緩解個人壓力、矯正城鎮發展狀態。[21]健全移民安置社區的組織構建，有效發揮其在滿足群眾需求、活躍社區文化生活、疏導群眾情緒等方面的積極作用。

總而言之，新時期的移民搬遷是快速提升貧困山區城鎮化水平的有效路徑，更是推動城鎮化的有力舉措。移民搬遷推動下的西部地區新型城鎮化是新時期城鎮化推進的一種特殊形式，對于推動新型城鎮化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價值。根據依托的城鎮客體的差異，可將這一特殊的城鎮化歸納為依托縣城、集鎮、新型農村社區和產業園區四種模式，每種模式具有“搬遷-集聚”指引下的不同路徑。我們認為，移民搬遷背景下的西部地區新型城鎮化對于節約社會成本、提高城鎮化效益無疑具有明顯的積極效益，充分反映了社會主義制度的優越性和創新性，但同時也應看到，城鎮化發展應當尊重基本的經濟社會發展規律，防止出現返貧、新二元結構等新問題出現。

參考文獻

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作者簡介

魯 能 陜西永秀智庫經濟管理研究院院長、經濟師，西北大學經濟管理學院經濟學博士，研究方向：區域經濟與城鄉一體化