山東省農地產權制度變遷

江炎檜

摘要：改革發軔于農村，經過40年發展，農村土地產權制度改革取得了一系列重大突破。山東省是全國最早試點土地承包經營權確權登記頒證的省份，也是最早進行“三權分置”改革的省份，在農地產權制度改革過程中雖然取得了一定成效，目前還存在許多矛盾和不足，并針對現狀問題提出改革措施。

關鍵詞：農地產權制度;制度變遷;三權分置

中國經濟改革是從農村土地產權制度改革開始的，農地產權制度改革可以追溯到20世紀70年代家庭聯產承包責任制悄然興起，從此，確立了集體所有的土地制度，中國農業結構經歷了一次劇烈而深刻的變革。20世紀90年代后，家庭聯產承包責任內在的制度缺陷導致土地頻繁調整、土地經營細碎化、農戶土地經營規模偏小等問題，嚴重影響了農地使用權的穩定性和耕作效率的發揮。進入21世紀以來，實行“三權分置”也就是把最初的承包經營權，拆分為承包權和經營權，進一步將土地經營權與土地承包經營權分離。我國農村土地流轉呈現速度不斷加快、規模不斷擴大之勢。

一、山東省農地產權制度的演變歷程

農地產權制度變遷主要表現為農地產權結構從“權能合一”到“兩權分離”，再到“三權分離”的變動過程。土地權屬關系開始是分為集體所有權和農戶的承包經營權，土地實際上歸集體所有。“三權分置”也就是把最初的承包經營權，拆分為承包權和經營權，進一步將土地經營權與土地承包經營權分離。主要目標是激活土地流轉機制，優化土地資源配置，促進農村經濟發展。山東省農地產權制度改革先后經歷了80年代中期的探索起步、90年代全面推進，21世紀的深化提高階段。

1.初步探索階段。40年前山東省農村土地制度改革是以大包干為標志開始的。十一屆三中全會之后，采取了一種漸進的方式進行農村土地產權制度改革，確立了集體所有的土地制度。家庭聯產承包責任制在全國逐漸推行，實行包產到組、包產到戶的生產責任制，大幅度地提升和促進了農民生產積極性和有效性。家庭聯產承包責任制是經濟體制的變革，實際上卻是農村土地產權制度的改革。將土地的經營權發放到農民手里的這種家庭承包經營的土地制度，極大地沖擊了人民公社形式下的土地產權結構。農戶最終獲得土地經營權，成為獨立的產權主體，土地收益真正實現了按勞分配。家庭聯產承包責任制在保證農村土地集體所有制屬性不變的前提下，將所有權與承包經營權，兩權分離”，解決了億萬農民的溫飽問題。

2.全面推進階段。隨著土地產權逐步地完善，土地的承包期不斷延長。第一輪土地承包，從1983年前后開始，到1997年截止，承包期為15年。1982年中央1號文件明令禁止土地買賣、出租和轉讓到1984年政府首度松動土地流轉限制，政府對于農業土地的產權的交易權的規定產生了質的轉變，直到1993年之前土地的流轉用途僅限于農業，但這仍對后續迎合經濟結構轉變下的農地產權結構調整發出了示好信號。第二輪土地承包，從1997年開始，土地承包期再延長30年不變。1984至1993再至2003年，中央政府分步驟地賦予了農民更多土地交易的自由。

3.深化提高階段。將土地所有權、土地承包權、土地經營權三權構成的土地承包經營權體系。主要目標是激活土地流轉機制，優化土地資源配置，促進農村經濟發展。三權分置通過土地登記、土地流轉市場的確認和發展，土地經營權可以在所有權和合同權利主體不變的情況下轉讓。農地產權制度重構了產權制度，賦予農民更多的土地登記權和財產權、土地轉讓經營權。農民擁有的土地使用權越來越充分，在農地收益權和交易權上權能同樣越來越充分。農地產權結構調整的完整性，滿足了農民生產經營活動過程中的合法權益。

二、山東省農地產權制度現狀及存在問題

據農業部統計，2008年，全國通過各種方式流轉土地面積已達1.06億畝，占全部家庭承包經營面積的8.7%，2009年底達到13%左右。2017年，山東省省流轉土地1243千公頃，比上年增加109千公頃，增長9.6%。土地向新型經營主體流傳更加明顯，面積達到578千公頃，占流轉面積的46.5%，比上年提高0.8個百分點。全省建立110多個縣級以上農村產權交易中心，累計實現交易額超過200億元。

目前山東省土地流轉形式多集中于以下幾種方式：

上述幾種模式這表明，山東的土地流轉已經突破了轉讓、轉包、租賃、反租倒包、互換等傳統形式，已初步具有現代產權交易的特點。

山東農村土地承包經營權流轉存在以下突出問題：一是土地流轉由于供給和需求均不足，造成農村土地承包經營權流轉規模小、范圍窄。二是由于農村土地承包經營權流轉以自發、分散流轉為主，通常采取“口頭協議”的方式私下流轉，缺乏有效的引導和規范;三是土地分散自發流轉在我國農村具有適用的普遍性，但由于流轉范圍小，無法從根本上解決農地的規模經營問題;四是由于缺乏農村土地價格的評估系統，農村土地承包經營權流轉供求信息在空間分布上極為分散，農村土地承包經營權流轉市場的發育程度還很低。

三、山東省農地產權制度改革方向

現階段我國農地產權制度改革出現供需發展緩慢的局面，農地產權制度如何改革，才能更有效適應社會生產力發展要求，提出了以下幾點政策建議：

1.加強農村社會保障制度建設。為農村土地承包經營權的流轉創造良好的制度環境。堅持農村土地農民集體所有是農村基本經營制度的基礎和本位，體現在農民家庭是承包集體土地的法定主體，農民家庭承包的土地自己經營，也可以通過流轉經營權。

2.深化集體產權制度改革。農民享有農村集體經濟組織的成員權，一是集體土地承包權，二是宅基地使用權，三是集體資產收益分配權。農地產權制度改革必須首先明確農村集體經濟組織的基本性質。3.發展多層次農村土地產權改革的配套制度。農地產權制涉及多方利益，需要完善相關配套制度，使利益相關者獲得實惠從而支持推動改革。

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