批準(zhǔn)機(jī)關(guān)無權(quán)限定報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量

劉錦森

根據(jù)憲法“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，立法法確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制，這主要是為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方不同情況的需要。2015年3月立法法修改后，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會立法數(shù)量由49個(gè)增加到314個(gè)（含30個(gè)自治州），增加了6.4倍。報(bào)批的地方性法規(guī)數(shù)量在增加的同時(shí)，也給對報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查批準(zhǔn)的省、自治區(qū)人大常委會及其法制工作機(jī)構(gòu)（以下簡稱批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及其審查工作機(jī)構(gòu)）增加了數(shù)倍的工作量。由于報(bào)批法規(guī)數(shù)量的數(shù)倍增長與審查工作機(jī)構(gòu)人員定數(shù)形成較大反差，于是，有的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查工作機(jī)構(gòu)對報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出了限制性規(guī)定，如：規(guī)定每一個(gè)設(shè)區(qū)的市或自治州的人大常委會每年報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量不超過2件。筆者認(rèn)為，這種做法既無法滿足本行政區(qū)域的立法需求，也不符合現(xiàn)實(shí)情況，更明顯的是有悖于憲法、法律的有關(guān)規(guī)定。

首先，看看立法法的規(guī)定。立法法第72條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”該條第五款規(guī)定：“自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以依照本條第二款的規(guī)定行使設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)。”立法法第72條還規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人大常委會對報(bào)批的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)人大常委會在對報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。

從立法法的上述規(guī)定看，很難找到限制設(shè)區(qū)的市和自治區(qū)州制定并報(bào)批地方性法規(guī)數(shù)量的規(guī)定和其他任何有關(guān)數(shù)量限制的前置性規(guī)定。根據(jù)公權(quán)力的行使按照“法無授權(quán)不可為”的法理分析，既然立法法并沒有對報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定，那么，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查工作機(jī)構(gòu)便無權(quán)擅自作出限制性規(guī)定。

其次，看看法定程序。作為人大常委會一個(gè)對報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)只是根據(jù)法律的規(guī)定和常委會各工作機(jī)構(gòu)的分工，對報(bào)批的地方性法規(guī)在工作層面進(jìn)行合法性審查后提出審查意見，然后依法按程序分別向人大法制委員會、主任會議、人大常委會會議提交審查意見的報(bào)告，作出必要的說明。也就是說在對報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查工作機(jī)構(gòu)只能提出肯定或否定的審查意見或建議，并無權(quán)作出任何決定。至于批準(zhǔn)與否或退回報(bào)批機(jī)關(guān)處理等方式，只能由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)依法按程序作出決定。

最后，看看憲法的規(guī)定。憲法第100條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報(bào)本省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。”由此看來，設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會依法制定的地方性法規(guī)不僅僅是立法法、地方組織法等授予的立法權(quán)，而且還是一項(xiàng)憲法權(quán)力。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律地位和效力，神圣不可侵犯，必須嚴(yán)格遵守執(zhí)行。從憲法的規(guī)定中，我們沒有發(fā)現(xiàn)對報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量有限制的規(guī)定。同公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”之法定原則一樣，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查工作機(jī)構(gòu)無權(quán)對報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制性規(guī)定。

對于制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，立法法對憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行了重申，最重要的有三點(diǎn)：一是必須是有權(quán)機(jī)關(guān)依法按程序制定，也就是說制定地方性法規(guī)的主體只能是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和其常設(shè)機(jī)關(guān)并且必須依照法定的程序制定;二是地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，也就是說地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)針對問題立法、立法解決實(shí)際問題，體現(xiàn)地方特色;三是地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸，也就是說地方性法規(guī)只能限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，不得超越上位法的規(guī)定。由此看來，設(shè)區(qū)的市和自治州的地方立法權(quán)，只能由本級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在法定事項(xiàng)和權(quán)限范圍內(nèi)按程序行使，其他任可國家機(jī)關(guān)都不可行使地方立法權(quán)。由此，不容置疑，對報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量作出限制，就是對設(shè)區(qū)的市和自治州的人大及其常委會的立法權(quán)作出限制，這既違反憲法法律，也不能滿足設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會行使地方立法權(quán)的實(shí)際需要。