在改革創新中加強制度供給能力

作為全國首個國家級新區，浦東是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區，同時也是首個國家綜合配套改革試驗區、首個中國自由貿易試驗區的所在地。習近平總書記2010年考察浦東時強調，“浦東開發開放的意義在于發揮窗口作用、示范意義，在于發揚敢闖敢試、先行先試的精神，在于發揮排頭兵、試驗田的作用”。2018年11月，習近平總書記在出席進博會開幕式時，交給上海三項新的重大任務，其中每一項都與浦東緊密相關。客觀而言，浦東所承載的新時期改革開放使命之重大、戰略之集中、任務之艱巨，在眾多的國家級新區和試驗區中，甚至與經濟特區和特別行政區相比，也是極其獨特的。為了更好地貫徹中央的指示和要求，浦東新區人大及其常委會必須以習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想為根本遵循，積極探索在地方立法和制度供給中更加充分地發揮作用。

一、浦東新區人大在國家立法體系中的作用發揮空間

在我國現有的19個國家級新區中，浦東新區是僅有的具有完整一級行政建制的兩個新區之一。目前，依照立法法，已經建政的國家級新區的人大及其常委會尚無制定地方性法規的權限，但這并不代表其在法律制度供給中就沒有創新的空間。

討論決定本區域內的重大事項，是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的重要職權。狹義上的重大事項決定權，是相對獨立于立法權的一種權力，但在人大的四項基本權力中處于中心位置，特別是對不具有立法權的地方人大而言。從廣義上來看，立法權也是一種決定權;而重大事項決定權，亦未必不可以包含一定的立法性元素。為了更好地支持浦東新區的改革創新，進一步提升浦東新區人大及其常委會討論決定重大事項的質量和能級，上海市人大常委會于2007年作出了《關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》，明確“在堅持國家法制統一原則和本市地方性法規基本原則的前提下，……浦東新區人民代表大會及其常務委員會可以就推進浦東新區綜合配套改革試點工作作出相關決議、決定，并報市人民代表大會常務委員會備案”。

區級人大的決議、決定雖然不是地方性法規，但作為促進改革發展的政策性規定、制度性規定，對先行先試、探路破冰仍然具有很強的先導作用、保障作用。浦東新區人大及其常委會在實踐中，就非常善于綜合運用上級人大授權和重大事項決定權，通過作出決議、決定，以法治方式促改革、促發展、促治理。

二、浦東新區人大在地方立法實踐中的改革創新實例

（一）圍繞貫徹全面依法治國戰略，推動加快建設法治政府

“法治先行”是浦東開發開放的寶貴理念和重要經驗。深入推進依法治區，加快法治浦東建設，對浦東在更高水平上改革發展至關重要，更是浦東貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想、落實全面依法治國戰略的重要舉措。2017年，浦東新區區委提出了率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境，基本建成全國法治示范區的目標要求。按照“區委出意見、人大作決定、政府做方案”的思路，浦東人大及時作出了《關于加快法治政府建設的決定》，提出要加快把政府活動全面納入法治軌道，到2020年，率先建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這項決定，體現了黨委的要求、政府和社會的需求、人大對推進法治的追求三者有機統一，從法治層面強化了對浦東先行先試的制度供給，有力助推了浦東改革創新縱深破題、系統集成。

（二）圍繞國家重大戰略實施，推動制度創新和環境優化

加強重點領域立法，把改革決策同立法決策更好結合起來，確保重大改革于法有據，是習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度思想的重要內容，也是浦東人大行使重大事項決定權的重要遵循。2015年11月，浦東人大為推進貫徹落實上海建設具有全球影響力的科技創新中心這一國家戰略，作出了《關于推進浦東新區加快建設科技創新中心核心功能區的決定》，就建立強有力的統籌協調機制、形成全社會共同投入的大格局、營造優良的創新創業環境等關鍵問題提出要求，發揮了人大決定權為科創中心建設保駕護航的良好效應。2016年6月，浦東人大貫徹上海市委、市政府關于在陸家嘴金融城開展體制改革試點的決策部署，作出了《關于促進和保障陸家嘴金融城體制改革的決定》，推動以“業界共治+法定機構”的公共治理模式，取代管理機構由政府派出的傳統模式。決定實施兩年來，陸家嘴金融城形成了嶄新的治理架構，政府的治理能力和服務效率顯著提升，同時大大釋放了市場的活力和社會的創造力。2018年5月，浦東人大貫徹國務院關于在上海開展“證照分離”改革試點和市委市政府的有關要求，在深入調研基礎上，依法作出了《關于在浦東暫時停止實施旅游線路經營權行政審批的決定》，為浦東在全市率先開展“證照分離”改革試點提供了必要法治保障。

（三）圍繞破解超大城市管理“短板”，推動社會治理創新

黨的十八大以來，習近平總書記希望上海努力探索出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。根據區委要求，浦東人大以整治違法建筑為切入點，于2014年在上海先行作出《關于進一步加強違法建筑整治的決議》，不僅對區政府及其職能部門和街鎮提出要求，也為供電、供水、供氣等行業部門協同地方政府開展整治提供了依據。在決議的推動下，區政府抓緊制訂了快速查處和制止違法建設行為的相關規定，每年持續深化整治、嚴格執法，打好區域生態環境綜合整治持久戰。人口綜合管理服務是浦東社會治理的一大難點，2014年10月，浦東人大適時作出了《關于進一步加強人口綜合管理服務工作的決定》，對浦東控制人口規模、改善人口結構、優化人口布局起到了積極作用。

三、浦東新區人大在未來地方立法發展中的努力方向

從當前浦東新區承載的改革任務來看，其立法需求主要集中在五個方面：（1）綜合配套改革試點;（2）自由貿易試驗區改革;（3）具有全球影響力的科技創新中心建設;（4）上海“四個中心”建設;（5）長三角區域一體化發展。為了更好地支持和保障國家戰略實施，浦東新區人大及其常委會必須積極探索進一步加強制度供給能力、完善地方立法的有效路徑。

（一）健全人大討論決定重大事項制度

要拓展國家級新區人大在立法中的作用，首先必須厘清重大事項決定權的性質和內涵，健全人大討論決定重大事項制度。

長期以來，相比于立法權和監督權，重大事項決定權行使的經常化、規范化、法治化程度不高。行使立法權和監督權的行權程序和工作機制都較為完善，有專門法律予以保障，但對重大事項決定權的行使，憲法法律均未作任何程序上的規定，人大及其常委會在作決議、決定時，是否能參照立法或者監督的工作機制運作，存在不確定性，這在實踐中直接導致了權力的虛化和弱化。

2017年1月，中共中央辦公廳出臺《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，這是我國確立人民代表大會制度以來，中央首次對人大行使重大事項決定權作出專門部署。浦東新區人大必須抓住這個契機，抓緊完善制度，進一步推動人大及其常委會用好重大事項決定權，并用活市人大的特別授權，為改革發展提供法治保障。

（二）積極配合上級人大開展立法活動

一方面，對涉及改革創新的立法需求，浦東要進一步完善市區聯動、及時發現反映的對接機制，爭取及時排入市級層面的立法計劃。還可以通過市人大、市政府以及自貿區管委會，與國家層面建立類似通道。要通過對市人大立法活動的參與，積極反映浦東改革創新實踐對法治的需求，同時，努力把浦東在經濟發展和社會治理上的實踐探索成果，通過本市的地方立法加以確認。

另一方面，還要注重改革舉措的配套組合和制度銜接。現在有些影響改革舉措落地的問題，其主要原因也不在于法，而在于制度的配套銜接還沒有跟上。比如涉及多部門的改革舉措出臺后，相應的條塊、部門間的制度銜接尤其是機制、流程的優化、細化、銜接還不夠，這并不必然需要法的調整，而首先取決于制度層面的進一步完善。抓好規范性文件、配套性制度的完善，同樣是以法治促改革、促創新、促協同的迫切要求和有效手段。

（三）爭取國家繼續完善地方立法體系

省級人大對區級人大的授權，是一種有益的探索，但它不能超越地方性法規的權限，不能解決部分國家級新區、試驗區等特殊區域補充、細化和變通法律、行政法規的改革之需。而且，依據該授權出臺的文件，在本質上并不能等同于地方性法規、規章。因此，要徹底解決這些特殊區域的法治需求，爭取更高層面的特別立法授權，就成了理想之選和必由之路。事實上，合理、有序地擴張地方立法權，對于變革中央和地方關系、推動國家治理體系和治理能力現代化而言，無疑也是具有創造性的制度選擇。

黨中央、國務院決定設立雄安新區的重大戰略舉措，同時也再一次宣告和確認了浦東開發在我國改革開放戰略全局中超越一般新區的獨特地位。而雄安“千年大計”的戰略實施，法治保障同樣也是關鍵的“破題所在”。因此，建議國家從進一步擴大改革開放的實際出發，對雄安新區、浦東新區等國家級新區的戰略要求和法治需求進行統籌考慮、一體謀劃，繼續探索完善地方立法體系，這也是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。