淺析終結本次執行程序實踐中的困境與化解

賈楠

2019年，“基本解決執行難”已經進入最后的收官階段，最高法院院長周強在十三屆全國人大常委會第六次會議上所作的報告顯示，自2016年至2018年9月，全國法院共受理執行案件1884萬件，執結1693.8萬件（含終本案件），法院工作的成效不可謂不顯著。但同時，還有相當一部分因被執行人完全喪失履行能力，客觀上不具備執行條件的案件，統稱為“無財產可供執行案件”，這類案件約占我國法院執行案件的43%。目前，對于此類案件，人民法院在通過審查后，會將其進入“終本”程序，即“終結本次執行”，并在發現有財產時恢復執行。在無財產可供執行案件中，“執行不能”所面臨的風險大多是本該由債權人承擔的市場風險，“終本”程序明確了法院在案件執行中的職責范圍，同時也為無財產案件提供了正式的結案依據，具有重要的積極意義。但“終本”程序畢竟是一種權宜之計，在實踐過程中不免遭受質疑，也依然存在許多問題亟待解決。

1、群眾認同度低，影響司法公信力

據筆者在最高法院實習期間的實踐以及調查，在執行信訪中，有相當一部分群眾對適用“終本”程序表示不理解、不滿意，甚至不乏這種觀點：終本程序實際上就是“為了結案而結案”，人為提高結案率。

申請法院強制執行的當事人大多是訴訟程序中的勝利者，卻因被執行人無足夠財產可供執行而使得案件終本，令申請執行人覺得法院的一紙判決猶如開了一張空頭支票，極易對法院的工作能力產生質疑。對于終本后的恢復程序，社會公眾往往會認為人民法院此舉是把查控義務強加到了申請執行人身上，而其又無法像公安、銀行一樣可以實時掌握被執行人的財產動態，一旦結案，單靠當事人的能力很難追查出財產線索。而結案后也可能會使執行員產生懈怠，不盡力調查，恢復程序形同虛設。而終本結案畢竟不是徹底的執行終結，當事人仍然認為執行是法院的責任，甚至怠于運用自己的力量進行追查。由于客觀條件的約束，此類案件往往只能長期滯留執行程序，嚴重影響司法公信力。

2、“終本”案件退而不出，耗費大量司法資源

為了防止“終本”程序被濫用，相關司法解釋為其設置了嚴格的實質要件和程序要件，各級法院也紛紛推出了更全面更具體的限制性措施。由此導致“終本”適用成本越來越高，并在“退出執行”和“恢復執行”兩個環節產生巨大工作量。而“終本”程序的“退出執行”僅僅是從執行程序中暫時退出，實為“退而不出”，其最終結果是不可避免地使大量無財產案件始終積壓在法院。為了清理這些積案，法院系統幾乎每隔幾年就需要舉行一次積案清理活動，在繁重的日常工作之余又增加了負擔，使得本就稀缺的司法資源還要用以解決無財產可供執行案件，分散了執行案件的辦案力量，加重了辦案負擔，拖慢了執行效率，影響了法院執行工作的正常開展。

針對上述問題，筆者結合當今學術界的主流觀點，并加之自己的見解，提出以下兩點建議，希望能為相關問題的盡早解決略盡綿薄之力。

1、分流終本案件，明確考核標準

財產查控是執行案件進行下去的基礎，案件分流也應當以財產查控結果為基礎。終結本次執行程序主要是針對無財產可供執行的案件，可以設置專門的財產查控組，負責管理案件財產調查和財產控制，為執行分流奠定基礎。設置專門的財產查控組負責專項事務，執行工作者專注于財產查控，對于財產查控的流程會更加熟悉，有利于提升執行速度，同時將所有案件的財產查控部分交給同一批人進行，更有利于把握財產查控標準，實現同案同判。

具體而言，一旦新案件進入執行程序，先由財產查控組收案受理，展開財產調查，并對案件是否有財產可供執行做出判斷，然后分別移交不同的執行組。無財產案件執行組負責對案件是否終本做出決策，對于該組的人員配備，在人員專業素質上應有更高的要求，以保證嚴格控制終本的適用范圍。進入終本程序的，加入對終本案件進行集中單獨管理的專門數據庫，并交回財產查控組，定期通過網絡查控系統對被執行人的財產進行全方位查詢。

經過上一步的分流，對于分配至無財產執行組的案件，在考核標準上不考核傳統結案率，而是進行科學統計，考核限制率、移送率等。而對于財產查控組，則考核查詢率。結案率應該是衡量有財產可供執行案件組工作質量的標準，而對于無財產執行案件的考核，一方面既要體現其經過嚴格規范的財產查控措施所付出的工作量，另一方面還要區別于其他方式結案的案件，以防利用終結本次執行程序作為片面追求結案率的一種方式。

2、創設自然人無財產案件的永久退出機制

根據相關司法解釋規定，針對既符合終結本次執行程序條件又符合移送破產審查相關規定的案件，執行法院應當在作出終結本次執行程序裁定的同時將案件相關材料移送破產審查。但終本案件中的自然人無財產案件尚無明確的退出機制。自然人無財產執行案件的“永久退出”制度，實質上是一種個人破產制度。在作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，通過法律程序宣告其破產，對其財產進行清算和分配后，對剩余債務進行豁免等，是市場經濟國家一項古老和成熟的法律制度。

筆者認為，“永久退出”對于債務人而言，有利于防止其被社會邊緣化、失去重新創業的機會和發展活力，進一步維護社會的和諧穩定;對于人民法院而言，有利于消滅執行積案，從而把工作重心轉移到有財產可供執行的案件中去。對于申請執行人而言，在不幸的結果確屬不可避免的情況下，與其讓他們無謂的耗費更多的時間與精力，不如及時止損，在結束執行程序后完善對其的保障和救濟。對于生活特別困難的申請執行人，除了現有的司法救助機制，還可以在全國范圍內引入執行救助保險機制。由法院作為投保人，以申請執行人為被保險人及受益人，向保險公司購買執行救助保險。對未執行到位部分，保險人根據保險合同約定賠付執行救助金，并享有理賠后的追償權。從而惠及更多生活困難的申請執行人，體現社會主義司法的溫暖。

參考文獻

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