我國環境污染健康損害國家補償制度的構建

何旭

【摘 要】我國環保法明確提出要建立“生態保護補償制度”，但沒有規定針對因環境侵權進行補償的相關制度，這是不合理與不公平的。有必要以環境侵權國家補償為研究對象，提出構建我國環境污染健康損害國家補償制度。分別從建立環境污染健康損害國家補償基金的可行性分析和我國環境污染健康損害國家補償制度的具體內容等兩方面進行探討，以期對我國環保事業的發展有所貢獻。

【關鍵詞】生態環境保護；環境污染補償；環保基金

一、關于我國建立環境污染健康損害國家補償基金的可行性分析

由于發展思路的偏差，在工業化進程中，排污現象非常嚴重，是我國成為世界上污染最嚴重的國家之一。在我國新頒布的《環境保護法》中明確規定：國家建立、健全生態保護補償制度。生態保護是治標的，當然得支持，由于環境污染的獨特性，在治理環境的同時，也應當從制度角度為其所造成的損害進行買單。下文將從法律視角、社會視角、經濟視角、社會現狀等來對我國建立環境污染健康損害國家補償基金制度可行性進行分析。

（一）法律視角

我國現行的環境污染侵權救濟中，主要包括民事救濟和行政救濟。民事救濟屬于傳統救濟，在法律上規定的很多，但通過比較我們可以看出，受害者在與污染者的對弈過程中，雙方實力與地位是不平等的，并且由于環境公害造成的損失大，人數多，責任人難以確定等原因，使得受害者的權益一時難以得到救濟。在行政救濟中包含有國家賠償和行政補償，其適用條件須是國家合法和不合法的具體行為給受害人造成損害，才得以獲得該種救濟，但也不難看出，適用面過窄。由此可見，我國現行的救濟制度存在明顯的短板，而由國家進行補償具有對此種不足的補充性。

（二）社會視角

環境污染健康損害由國家進行補償，具有一定的社會意義。首先，有利于樹立政府的親民形象，現在政府拿出一定的經費來治理環境，改善民生，勢必會改善其“不作為”的形象；其次，通過轉移支付，一定程度上降低排污企業的環境賠償的壓力，讓其有資金進行升級改造，進而促進經濟平穩發展；最后，政府出面進行補償，一方面降低了排污者與受害者的矛盾，另一方面有助于安慰受害者，以利于社會的穩定和諧。

（三）經濟視角

建立環境污染健康損害國家補償基金需要巨額的資金。從當前我國的經濟情況來看，作為世界第二大經濟體以及保持世界第一的經濟增長速度，我國有建立環境污染健康損害國家補償基金的實力與能力。據官方數據統計，至2014年末我國政府公共部門凈資產達到113.8萬億元。同時，可再通過其他途徑，如社會募資，稅收，地方財政補貼等，完全有能力建立起該基金。

（四）社會現狀

當前我國的環境污染的嚴重性不言而喻，初次聽到“癌癥村”或許有些陌生甚至有些恐懼，但這就是事實。相信霧霾這個詞現在誰都不會陌生。據官方統計，中國每年因大氣污染過早死亡的人數達五十萬人，其中以兒童和老人居多。在工業生產中，大量的企業違規排放相當嚴重，致使水體污染加劇，有毒有害物質不斷增多，同時因土壤污染，全國每年受重金屬污染的糧食達到1200萬噸，其中又有多少污染的糧食通過不正當渠道流入市場？不得而知，但肯定的是，最終受害者的還是人民。

綜上而言，我國目前對建立一種環境污染健康損害補償制度具有可行性，這不僅是廣大民眾的內心要求，更是國家此時應當存在的一種制度。結合國外對此制度的設計，我國也不妨設立環境污染健康損害國家補償基金，以此解決上述問題。

二、設立環境污染健康損害國家補償基金

環境污染健康損害國家補償基金是指對因環境污染造成特定疾病而遭受健康損害，但侵權責任人不明或者雖有責任人但其無力賠償全部或部分健康損害的受害者時由國家出面而給予一定的必要補償。下面本文將從資金來源、適用人群、補償范圍、運作方式、監督制度等方面來探討。

（一）資金來源

環境造成的損害是巨大的，其所支付的補償費也是高昂的，若僅由國家財政來為來源是不足以支撐整個補償基金的。而且世界各國該類基金的資金來源也各式各樣。結合我國國情，其資金來源可以從以下方面獲得：

1.排污費。排污收費制度是指向排污者以其排放的污染量及對環境造成的影響來征收一定的費用的制度。我國在二十世紀七十年代就提出要征收排污費，于1979年《環境保護法（試行）》正式規定了該制度。防治污染固然重要，但對于遭受社會損害群體來說，應當給予一定的救濟。而排污與受害之間具有因果聯系，應當將排污費用于救濟受害者。

2.環境稅。環境稅是指環境資源受益者按照其對自然資源的利用程度或破壞、污染程度而征收的一種稅。雖然它與排污費的設立都是為了提高企業對環保的重視，但支付排污費實質是污染者從國家手中買了環境消費權，也即把生態環境的自凈能力數額化，有形價值化；而征收環境稅則相當于為國家改善環境、更好地利用環境提供支持。雖然該規劃未指出環境稅的具體使用方向，但是提取一定比例的環境稅投入到環境污染健康損害國家補償基金中，用以補償環境污染的受害者也符合污染者負擔的原則。

3.財政撥款。國家財政來源于稅收，稅收又來源于人民，國家財政當然得把一定的稅收或財政收入用于社會生活，這是稅收的理論來源與依據。經濟發展中，利益與損害是并存的，依據利益平衡原則，國家應當合理調整二者之間的矛盾關系，將財政收入一部分用于補償因環境污染而受害的人群是合情合理的。

4.社會捐贈。我國慈善事業的發展與我國社會經濟的發展具有趨同性，并扮演著越來越重要的角色，成為我國社會保障體系的一部分，因此倡導社會各界對環保領域進行捐贈，能為環境污染健康損害國家補償基金帶來新的資金來源。

5.追償所得。環境污染健康損害國家補償基金建立的初衷是在污染者負擔不起或者不能確定污染者時向受害者及時支付補償的一種社會救濟制度，它并不能免除污染者的責任。在基金組織受害人補償后，基金組織即享有向污染者追償的權利或者這種追償權自然轉移到基金組織，一旦污染者有能力賠償或者能夠確定污染者時，基金組織就有權行使追償權；同時，若受害人從污染者那里以及基金組織那里獲得的超額賠償，基金組織可以向其主張不當得利返還，以保障該基金能夠切實用于補償受害者。

6.基金的合法保值增收。與我國的養老金一樣，環境污染健康損害國家補償基金不以營利為目的，通過自身合法、合理運作使基金增值并未違反其宗旨。環境污染健康損害國家補償基金作為一項特殊的財產設立公益信托。同時，還可以將一定比例的資金存入銀行、購買國債等，所得孳息也盡歸基金，用以補償受害者。

7.發行環保彩票。彩票行業在我國一直很流行，彩票是一種人人都買得起的投資產品，而且中國彩迷眾多，都有一顆成為百萬富翁的心，再增加一種彩票也非難事，而且投資+公益，定會吸引更多的人，將為環境污染健康損害國家補償基金帶來新的資金來源。

（二）適用人群

環境污染本身具有時間性與空間性，是指在一定時間，一定地點因產業活動或人為原因發生環境侵權致人損傷或其他破壞的一種事件。由此可以看出，環境污染健康損害國家補償基金在對受害者進行補償時，其必須要滿足以下三個條件：

一是在指定地點生活。環境污染事件往往是在一片區域內發生，該區域內一般人群較多，包括居民和工作者。因污染源就在其身邊，故受害的人會比較集中，并且大多以相同的病因、病癥出現。這些受害者能夠得到補償必須是長期住居該地點且該區域被政府認為是污染與疾病具有因果性。由于環境污染具有長期性、潛伏性，環境疾病也是長期積累的結果，只有長期不斷的生活在該區域中，才會使人體長期攝入危害物質，并導致環境污染疾病的發生。

二是在指定時間生活。環境污染事件并不是污染者一排放危害物質就會發生的，而是在一定程度上污染物的聚集所致，它需要一定的時間范疇。一般情況下，只有在污染區域生活一定時間，才能證明環境污染與健康受損之間具有因果關系，如因大氣污染引發的哮喘病、肺氣腫等；同時，由于危險物質的危害大小時不同的，與疾病與時間不一定是一一對應的，如毒氣泄漏導致人體受損等。

三是患有特定的疾病。人類可能發生的疾病有很多種，但受害者因環境污染引起的疾病大多情況下是能夠判斷出來的。環境污染是由于產業活動排放的對人體有害的物質而造成，而這種有害物質有其特定的化學屬性，只有人體侵入這種物質才會有在外部產生某種反映。所以污染物質與該類疾病具有一定的比例關系，這種物質排放過多必然導致患該病的幾率及人數上升。故當受害人要求因環境污染致其健康受損補償時，其所患疾病必須是國家相關部門在科學認定下環境污染與所患疾病具有對應關系的疾病，方可獲補償。

四是要符合補償基金設立的初衷。環境污染健康損害國家補償基金主要是針對因環境污染造成損害，但侵權責任人不明或者責任人無力賠償全部或部分受害者而給予一定的必要補償。故受害者在申請補償時，還要符合以下一下規定：①賠償義務人不明或目前難以確定；②賠償義務人在自身范圍內無力賠償全部或部分；③賠償義務人不具有法律上的免責事由或法律規定的抗辯理由，如法不溯及既往；④在某些大規模環境污染事件中，雖明確賠償義務人，但對于賠償的事項還涉及需要進一步調查、鑒定、責任劃分等。當然在受害者急需時，可以通過基金墊付或部分墊付來先解決受害者所急，待賠償義務人明確或者出現時通過法定程序依法予以追償。

上述條件雖有些嚴格，但為了保證基金不被濫用，受害者必須同時滿足上述條件時才可申請補償。

（三）補償范圍

因環境污染造成的損害，都將會產生巨大的救濟費用。如何確定補償的方式、補償的內容以及補償的標準是需要慎重考究的。其大小，寬窄都影響基金的運行。當然，這也與一個國家的經濟水平、人口素質、以及社會福利息息相關。現階段我國正處于發展期，社會各方面都需要大量的資金，因此應以一個較小補償范圍和較低的補償標準進行。

侵權事件無非包含人身損失和財產損失，其中人身損失又包括可以衡量的健康損失和不可以衡量的精神損失，財產損失又包括可計算的直接財產損失和不可計算的間接財產損失。對于健康損失和直接財產損失世界各國基本上都有規定，而且這與受害者的切身利益不可分離，其他各國都遵循補償原則，但筆者認為財產損失不宜補償，理由在于：①就目前而言，該補償基金處于探索階段，對于資金的使用還難以確定，故此階段段補償范圍宜窄宜小；②財產損失與人身損害而言，處于次等地位，應分清主次；③該補償基金雖規定僅對人身損害進行補償，但并未排斥受害者不能通過其他途徑獲得救濟，如單獨提起財產損害之訴。

同時對于精神損失和間接財產損失，學界理論不一，對于間接財產損失絕大多數的學者主張不予支持補償請求，但對于精神損失有一定的爭議。環境污染給受害者造成的損失是深遠的，輕者器官受損，重者肌體變異、后代畸形，這必然對受害者造成極大的精神損害，同時受害者因此死亡也會給親人帶來精神層面的痛苦。若全部都不予賠付的話，對受害者實有不公，也違背《侵權責任法》的法理。但鑒于環境污染健康損害國家補償基金的費用有限，原則上規定不予補償精神損失，但若受害者或其親人確實在精神層面遭受重大損失，可依情況而論。本文認為分兩種情況：一是確實遭受嚴重精神損傷的，可在支付殘疾補償費/喪葬費的基礎上，額外支付N倍的殘疾補償費/喪葬費作為精神損害撫慰金；二是精神有損害但未達到嚴重程度，可以由受害者或其親人向侵權人單獨提起精神損害賠償。

我國的環境污染健康損害國家補償基金的補償費用主要包括醫療費、殘疾補償費、死亡補償費、喪葬費。同時，為了保證環境污染健康損害國家補償基金的正常運轉，應當在每一需要補償項的項目里定下補償標準，以及最高額度，最終踐行設立基金的宗旨。

（四）運作方式

如同其他基金一樣，應當有明確的管理機關，可以將其委托給管理公司，也可以將其委托給國家環保部門，鑒于該基金是以社會公益為目的，并涉及追償問題，在國家環保部門下設環境污染受害補償中心，負責審查、認定、支付、追償工作。

一是申請、認定。申請人應當是受害者本人或其法定代理人，特殊情況下近親屬也可代為申請。申請人進行補償申請時，除了提交個人身份信息外，還應當提交申請材料，包括申請數額，污染與損害之間具有因果關系，以及救濟不能或救濟不足的證明。二是支付。當受害者申請通過基金來救濟時，必須是只剩下此種救濟途徑，也即基金救助是最后救濟，如負擔者不明或不足以支付所受損失但急需得到救濟。同時，可能存在大規模的環境公害事件，使得申請救濟人數激增，此時基金組織難免面對經費不足的問題，可以進行分期支付的方式進行，盡可能的解決受害者的現實需求。

（五）監督制度

環境污染健康損害國家補償基金作為社會公共財產，具有無償使用的特點。基于人的本性，多數人熱衷于享受別人提供的福利而自己不需要付出任何，以此會滋生不良現象，所以建立監督制度極有必要。

（1）內部監督，即在基金組織內部建立監督機制。基金章程是約束方式之一，除此之外，還應當實行民主管理，定期向相關部門匯報財務狀況，如中國人民銀行、民政部門等，人事任職限制，如政府人員任職禁止以及具有利害關系人任職禁止。

（2）外部監督，即在基金組織外部建立監督機制。如實行補償信息公開，把受補對象補償信息公開及負擔者污染信息公開，任何公民對其中不當行為都可進行舉報；加強政府部門監管，可以規定讓基金組織接受審計部門、銀行部門等的監督；賦予捐贈者審查權，使得捐贈指對所捐款項的流向明確，有助于鼓勵捐贈行為。

以上內容基本涵蓋了我國建立環境污染健康損害國家補償基金的要求，本文認為還應當向其中適當增加申訴的途徑，受害者認為補償的數額低于其損失，可以通過訴訟途徑要求增加補償的數額。

三、結語

社會的發展是多種因素綜合作用的，但生態環境猶如生存土壤，離開了它，談任何更好的發展都是虛假的。科學發展觀為我們社會經濟的提供了正確方向。本文以環境污染為核心，分析了環境污染帶來的危害，借鑒了日本、美國等國家對于解決環境損害進行救濟的先進做法，結合我國國情，探討并對構建我國環境損害國家補償基金制度可行性做了分析，期望對我國在解決環境污染致人損害進行補償有所幫助。

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