公用事業產品定價機制

張國運

【摘 要】在社會主義國家，公用事業顯得尤為重要，涉及到社會的穩定與公眾生產、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內容。而城市公用事業是典型的壟斷性產業，具有很高的壟斷性、外部性、公益與營利雙重性，因此論證公用事業產品定價機制十分重要，，而要完善當前定價體系，計算出合理經營成本，以及將社會福利最大化任重而道遠。

【關鍵詞】公用事業；產品；定價機制

一、公用事業產品

（一）公用事業產品的內涵

在社會主義國家，公用事業涉及到社會的穩定與公眾生產、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內容。公用事業產品是一個很大的概念，美國加利福尼亞州《公用事業法典》（Public Utilities Law）第216條規定：公用事業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司。而我國在1998 年頒布的《中華人民共和國價格法》將“重要的城市公用事業”闡述為“為適宜生產和生活需要而經營的具有公共用途的服務行業，如公共交通、郵政、電信”等。相較而言，西方國家對于公用事業的規定是以服務對象而言，強調公眾對于公用事業產品的基本需求；而中國的《價格法》出于對實行公用事業的目的，強調服務的內容。

（二）公用事業產品的特征

1、外部性

公用事業產品對社會的延存起著基石的作用，公用事業服務的進步會極大地推動全行業的發展，其他行業的發展也會反哺公用事業，行成一個良好的循環，產生積極性特別強的正的外部性。

2、壟斷性

（1）自然壟斷性和地域壟斷性

由于自然環境的隔絕，各地區之間的環境、氣候、資源、需求、偏好不一，也受限于運輸條件的發展，許多經濟活動的開展需要克服自然的限制，公用事業受到的限制頗多，具有很強的地域性。如供熱公司、鮮奶蔬菜供應等一般有著地方特色的企業，因為本地企業往往優勢明顯，消費者也會從心理和效率上選擇本地區企業。

3、營利與公益的雙重性

公用事業提供的產品是介于公共產品和私人產品之間的準公共產品，具有顯著的公益性，其公益性要求企業提供質優價廉的產品，以減輕人民的基本生活負擔。而城市公用事業廣泛采用特許經營的模式，即公益性的政府壟斷成了盈利性的企業壟斷，企業定價往往因為競爭的缺失導致用戶沒有選擇服務的權力，也沒有選擇產品的權力，從而定高價，取得壟斷利潤，因此公用事業的公益與營利的矛盾就不可避免的出現。

（三）公共定價的理論基礎

1.法學基礎

（1）外國相關法律

很久之前，西方的眾多發達國家采用法律規制的手段，以達到對公用事業價格定位的控制，因為也同樣經歷了我國現階段在此方面的困境，因而相較之下，其公用事業定價的法律體系更加完善。其中很多西方國家不將公共事業納入在反壟斷法的管理范圍內的同時，會制定了針對某一行業的特定法，由政府對從事公用事業的企業 進行有效的管理制衡，尤其是在價格、質量、市場準入等需要嚴格把控否則將引起市場經濟混亂的方面，此舉可以說是很大程度上阻止了部門管理不規范性以及隨意憑主觀看法對企業作出無效甚至是干擾性的行為。比如說，美國沒有一部獨立的價格法，同時更沒有獨立的有關公用事業的價格法，管理制衡公用事業的法規通常分散在各個領域的法律規定中，但是零散卻不缺失，宏觀到公用事業的定義，細致到定價原則、程序的規定、違法行為的認定和處罰等等，事無巨細，都有相對應的法律條文，體現出十分強大的理論基礎和實踐性、成熟性及可模仿性。

再觀英國，英國政府對公用事業定價的態度與國家對公用事業的掌控可以說是具有很強的關聯性。通常來說，英國不設固定的公用事業機構，也沒有類似的確定的職能部門，但根據公用事業涉及的實體規則或程序性規范以及該事業的影響范疇之大小，來采用了公用事業價格分級制的手段。而在這種市場對經濟影響頗大的情況下，為了保護消費者的合法權益，英國則必然制定周全的法律規法體系，以確保這種價格的決定和分級的調整都必須嚴格按照法律條文所規定的方式來進行。

（2）國內相關法律

長遠來看，政府全方面的定價不利于經濟的穩固，政府層面的定價與現實脫節太大，產生經濟上的“時滯”現象。政府在少數重要產品部門進行最高獲最低限價能有效引導社會經濟的有序穩定發展，對于物價的相對穩定，經濟的長久增加都有著重要意義。

鑒于此，我國出臺了《中華人民共和國價格法》及其他相關法律、法規。可惜的是這些法律、法規沒能對公用產品如何定價有很好的解釋，造成各方利益互相博弈，政府干預太明顯，消費者話語權弱，個別企業盈利能力特別強，而有些企業則年年嚴重虧損，這些企業產生的福利不明顯，在我看來，這是公共資源沒能得到很好的利用，是對社會福利的損害。

市場調節價是經過市場各方面進行充分競爭后形成的各方都普遍能接受的價格，由供需關系所決定，這在大部分情況下是眾多市場主體下博弈的結果，但因各地區的情況不同，政府利用各種信息以及各方考慮一個群眾能接受的價格上限，限制經營者權力，破除信息的不對稱及經營者的“上位優勢”，這是法律規制的重要內容。

在中國，公用事業產品大多被國有企業壟斷進行生產，社會公眾對于影響基本生活的產品定價話語權微乎其微，因此對國有企業公共產品定價機制的科學性與透明性值得再研究。

2、經濟理論基礎

新古典經濟學和凱恩斯經濟學是公用事業的經濟基礎。新古典經濟學認為，公用事業最理想的狀態是：市場的充分競爭、信息的自由流動以及競爭的組織形式，政府要進行干預的話，那么市場就失去了有效性，社會的總福利將會減小。凱恩斯認為市場不有效，其本身難以解決，必須政府進行干預。

在此基礎上，西方經濟學家認為市場中充滿競爭是最有效的解決方案，制定詳細的短期方案，接受社會監督，嚴格執行合同內容，在保證社會福利不受損的情況下建立了完備的競爭機制，同時在價格規制中又強調在市場失靈時公權力的干預，即進行政府規制，保障社會公用事業的持續運作，

從最早的“公共利益理論”提倡政府對城市公用事業嚴格規制，到喬治·施蒂格勒提出“俘獲”理論（即立法者被產業所俘虜），再到克魯格曼提出“壟斷尋租”理論，西方國家公用事業經歷了從嚴格規制到引入競爭促進社會公平的過程，西方經濟學家關于價格規制一直存疑，放松價格規制趨勢明顯，如所受評價頗高的英國最高現價模式。

二、幾個公共產品的定價模型

（一）資本收益率管制定價

R（ p， q）= C+ S* RB. （其中： R（ p， q）為公用事業價格； C為企業的生產成本； S為政府規定的投資回報率； RB為投資回報率基數 ）

資本收益率管制定價法是以美國為代表的西方國家對自然壟斷產業價格管制的定價方法，該方法認為企業不光要收回投資成本，還要能取得一定的收益，但是重點與難點在于確定資本收益水平和資本回報計算基數。此定價方法交易成本高，過程復雜，此外企業的數據真實性對于基數的計算影響很大。

（二）價格上限管制定價

價格上限管制法是政府為實現社會福利最大化與生產效率最高而根據以往數據進行的的最高價格限制，主要有英國的RPI-X管制，該定價方法的優點是政府允許價格浮動，即企業會努力追求高生產效率，降低成本，否則企業就要承擔虧損的后果。這種方法是對資本收益率定價的補充和完善，從設計上能抑制壟斷企業的無限收益與擾亂資源的資源最優配置從而對國民經濟產生損害。但是此種定價方法確定的上限不精確，實際操作的可能性在中國這樣一個地大物廣的國家來說很低很低。

（三）綜合間接管制定價與區域化、彈性化的公用事業定價模式i

我國學者蘇素針對我國特定的各地區發展不均衡、不充分的情況，提出綜合間接管制定價法。馬進等人又在前者的基礎上進行了改進，主要加強了數據的可獲得性以及引入了利潤區域化、彈性的定價模式。但是模型更細化后，全國范圍內的公用事業信息不可能做到真正透明，此外我國幅員遼闊，公用事業的生產規模、投資水平和生產成本很難測量。

（四）我國的定價模式

《中華人民共和國價格法》在充分考慮我國國民經濟的發展階段以及產品的供給與需求關系，在社會平均成本的基礎上對公用事業產品進行定價。此定價方法一定程度上解決了我國構成復雜而又統一計劃的商品經濟矛盾，在考慮社會承受能力后是一種較為適用的定價方法。

具體構成是： 社會平均生產成本+稅費+合理利潤

公用事業定價的初始定價模型為： P= C* （ 1+ R）+ T+ V。 其中： P為政府規定的最高限價； C是生產公用事業產品的平均社會生產成本； R為成本利潤率； T為法定稅金； V是受供求、政策等要素影響的調整額度 ，此額度即可以是正值 ，也可以是負值。

公用事業價格的調整價格模型為： P′= P* [1+ （ ROI- X） ]。 其中： P′為調整價格； P為整前價格； ROI為消費物價指數； X為公用事業勞動生產率的提高幅度。

在我國，很難對影響供求、政策的因素進行具體的測算，因此會出現某些地方性國有企業生產的公用產品應政府規定的社會福利要求而出現兩種不同的情況。

政府的決策會受到很多外部條件的影響，這些影響可能來自與實業界、政治界以及社會團體，當然政府自己面對的財政壓力、民生壓力都不可忽視，監督機制的缺失，約束條件的不完備，就會使價格偏離最優（定價過低財政難以進行補貼，而定價過高就會偏離社會福利最大化的軌道），從而為“規制俘獲”提供支撐依據。

我國近年來雖然已經進行力度較大的公用事業管理體制改革，但很多公用事業還仍然與相應的規制部門存在著隸屬關系，這就產生了“既是”，出現價格的“倒逼”現象，從而顛倒了價格規制的主客體關系。規制部門的獨立性存疑，價格就會偏離最優預期，而公用事業企業以追求利潤最大化為目的，尋求政府部門出臺利于企業的操作標準，從而尋租行為就不可避免地產生。

三、基金制管理模式

基于我國特定國情（地大物博、公用事業產品計劃運營），政府擔任著“管家婆”的角色，同時承擔著對城市公用事業的管理、監督職能，隨著經濟的深入發展，改革進入深水區，社會進入新時代，政府職能也要順應時代的潮流，大力改革。創新城市公用事業市場化定價的本質是競爭機制的引入，國家對城市公用事業這類自然壟斷產業的規制改革日益重視并出臺了相關文件，同時學者們也在積極探索適合中國城市公用事業產品的價格規制的新方式，不盲目學習西方模式，也不裹足不前。根據我國特殊國情及以往工作模式，結合先進管理方法，本文提出以下幾點建議。

1、成本透明化

若將一公用事業企業的非人力成本進行精確核算，就是要將產品成本核算的對象、項目、范圍等進行統一合理的設計，向規制者提供翔實豐富的基本數據。我國區域化差異很大，各地區的成本核算方法也不一致。若將一企業的成本簡化為原材料進廠到成品出廠的全部支出，（人力成本另行核算定價），從而對產品成本進行全過程管理，建立成本管理機構。由政府部門出臺法規，規定公用事業企業的成本必須公開、可測、可控。重點采用成本指標來考核公用事業企業負責人績效

2、人力成本與產品成本相掛鉤的考核

對公用事業企業負責人績效考核時，應弱化盈利能力與社會福利（產品低價）指標的考核，重點考核成本管理和控制方面的情況，即成本指標應作為公用事業企業負責人績效考核的重點指標。

在公用事業企業負責人績效考核中，應以社會公眾、政府、債權人等利益相關者的評價取代現行的企業內部“民主測評”，從而引導企業以社會責任為己任，實現更大的社會價值。

3、社會福利的轉移支付

公用事業企業大多屬于國有壟斷行業，其財務管理的目標應為“社會公共利益最大化”，即社會公眾可以用較少的代價換取到相同的產品或服務。因此，為實現社會公共利益的最大化與國有資產保值增值目標的統一。

一味地低價并不代表“社會公共利益最大化”，過度低價的后果是公用企業虧本運營，政府動用財政資金對企業進行救助，就是降低社會福利的過程。對低收入困難群體提供盈余補貼，提高整體社會福利水平。

4、基金池

適度調高公用事業產品定價，盈余資金進入相關產業事業基金，由政府部門統一成立，社會進行有效監督。在價格定價過高時再在成本可控時進行價格干預，利用盈余對社會受眾進行補貼。

四、結論

若將企業的定價進行合理提高，如那些人民日常生活中的必需品，其消費具有剛性，作為傳統產業部門的公用事業，已經很難再大幅提高勞動生產率，將產品可替代性差的的產品的定價定在稍高的價格上，比如公共交通，在滿足環保以及可承受能力的要求下，定在較高價位上，以減少政府補貼，政府轉而對城市長期工作者進行交通補貼。

引入競爭確實能一定程度上提高效率，但是隨之而來的也是社會效益特定流向于那些先發的資本大鱷。建立公用事業企業同業基金會，形成行業盈利資金池，公用事業產品剛性需求增加時，也就是成本大幅增加時，企業可利用這些資金進行暫時調整，在長期穩定時可將盈余按某種方式公開地進行回補或定向補貼那些在本行業中消費能力交叉的消費者，促進社會福利的有效再分配。

優化公司經營者道德誠信的外部環境，強化監管制度，合法利用盈余資金，減少財政補貼，加強專門機構對價格制定的話語權弱，國有資產的保值、社會福利有效再分配才是公用事業產品定價機制研究的要點。

注釋：

i蘇素. 公用事業間接管制定價. 重慶大學學報. 2004年5月第 27卷第 5期.

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