國(guó)家公園的游憩利用規(guī)制

張玉鈞 張海霞

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.003

建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)重要內(nèi)容，對(duì)于推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，提高國(guó)民的幸福感和國(guó)家認(rèn)同感，培育社區(qū)發(fā)展動(dòng)力，具有極其重要的意義。2017年9月出臺(tái)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》中，涉及游憩的內(nèi)容有兩處值得關(guān)注：一是在體現(xiàn)全民公益性方面，國(guó)家公園堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì);二是在體現(xiàn)國(guó)家公園定位方面，國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。概言之，如果說自然資源保護(hù)是國(guó)家公園的主要目的，那么游憩利用就是國(guó)家公園的重要功能。

國(guó)家公園游憩利用指在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先前提下，為增進(jìn)公眾游憩福利與促進(jìn)國(guó)民認(rèn)同，允許訪客進(jìn)入國(guó)家公園內(nèi)特定區(qū)域、開展特定游憩活動(dòng)的資源利用方式。國(guó)家公園的游憩利用能力是彰顯國(guó)家生態(tài)治理智慧、破解國(guó)家公園原生矛盾（保護(hù)與利用）的重要方面。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園公共游憩服務(wù)目標(biāo)與價(jià)值，引導(dǎo)管理者、經(jīng)營(yíng)者、參觀者以及居民等主體的負(fù)責(zé)任的、生態(tài)友好的行為，需對(duì)國(guó)家公園內(nèi)游憩利用過程中各微觀主體行為進(jìn)行規(guī)范與制約，此即游憩利用規(guī)制。國(guó)家公園游憩資源的稀缺性、獨(dú)特性、唯一性，必然伴生游憩利用過程中各個(gè)利益相關(guān)者之間的博弈。因此，需要建立相應(yīng)的游憩利用規(guī)制。否則，規(guī)制失靈往往會(huì)導(dǎo)致游憩資源消耗與游憩體驗(yàn)質(zhì)量下滑。

一、國(guó)家游憩利用規(guī)制的本質(zhì)特征

國(guó)家公園游憩利用規(guī)制是以約束規(guī)范為核心手段，以保障游憩品質(zhì)、保護(hù)公眾游憩權(quán)利為要?jiǎng)?wù)的保護(hù)性規(guī)制;是既需要通過游憩價(jià)格、進(jìn)入資格、產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)性規(guī)制手段實(shí)現(xiàn)，也需要游憩環(huán)境、教育、安全等社會(huì)性規(guī)制手段的系統(tǒng)性規(guī)制，是規(guī)制加強(qiáng)而不是規(guī)制放松。

二、國(guó)家游憩利用規(guī)制的基本目標(biāo)

國(guó)家公園游憩利用規(guī)制應(yīng)圍繞三大目標(biāo)來進(jìn)行：一是減少外部不經(jīng)濟(jì)性，根據(jù)適宜性和堅(jiān)持保護(hù)性綠色發(fā)展原則匹配游憩項(xiàng)目，提高公眾游憩體驗(yàn)質(zhì)量、維護(hù)游憩資源價(jià)值;二是減輕替代效應(yīng)與交叉補(bǔ)貼，提高游憩管理效率;三是消除信息不對(duì)稱，避免供需關(guān)系不暢導(dǎo)致的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，提高游憩價(jià)值的國(guó)民認(rèn)同。

三、國(guó)家游憩利用規(guī)制的主要內(nèi)容

1.游憩利用產(chǎn)權(quán)規(guī)制。游憩規(guī)制離不開清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，否則行為制約及其問責(zé)難以指向，易致規(guī)制失靈，故首先應(yīng)明確國(guó)家公園所有游憩利用活動(dòng)涉及資源的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)。

2.游憩利用資格規(guī)制。全面實(shí)施游憩項(xiàng)目資格規(guī)制（進(jìn)入規(guī)制、退出規(guī)制），既要構(gòu)建游憩項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行審批制，也要明確退出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施淘汰制。

3.游憩利用教育規(guī)制。提高全民自然生態(tài)保護(hù)意識(shí)是國(guó)家公園建構(gòu)目標(biāo)的重中之重，教育規(guī)制是達(dá)成自然生態(tài)保護(hù)共識(shí)的主要手段。一是游憩解說規(guī)制，編制國(guó)家公園解說規(guī)劃，科學(xué)確定游憩教育解說的內(nèi)容、方式;二是訪客游憩行為規(guī)制，通過制定嚴(yán)格的懲罰/激勵(lì)規(guī)則和實(shí)施機(jī)制，規(guī)范訪客參觀行為;三是管理人員的教育自規(guī)制，實(shí)施管理者、生態(tài)管護(hù)員、解說員、志愿者等的專業(yè)培訓(xùn)和持證上崗認(rèn)證，通過全面提升管理人員專業(yè)能力，改變由解說員為主的游憩解說現(xiàn)狀，逐步實(shí)現(xiàn)全員解說，提高解說的效果;四是國(guó)家公園社區(qū)居民的行為規(guī)制，制定國(guó)家公園原住民行為守則，嚴(yán)格實(shí)施、獎(jiǎng)罰并用，引導(dǎo)和促成生態(tài)友好型社區(qū)居民行為。

4.游憩利用數(shù)量規(guī)制。嚴(yán)格實(shí)施游憩項(xiàng)目數(shù)量規(guī)制，實(shí)施特許派發(fā)制度，明確限定所有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn);實(shí)施游憩項(xiàng)目訪客數(shù)量控制，根據(jù)環(huán)境容量測(cè)算所有游憩接待點(diǎn)的最適接待能力，制定并實(shí)施詳細(xì)的訪客數(shù)量控制計(jì)劃。

5.游憩利用質(zhì)量規(guī)制。強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)游憩服務(wù)制度，優(yōu)質(zhì)的游憩服務(wù)一般通過4個(gè)方面的措施來實(shí)現(xiàn)：一是良好游憩服務(wù)設(shè)施，建立國(guó)家公園服務(wù)設(shè)施生態(tài)化標(biāo)準(zhǔn);二是適宜的游憩活動(dòng)，嚴(yán)格根據(jù)適宜的游憩活動(dòng)譜系開展游憩活動(dòng);三是高質(zhì)量的游憩解說與教育服務(wù);四是高水平的經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)（包括特許經(jīng)營(yíng)），建立國(guó)家公園游憩項(xiàng)目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)立等級(jí)生態(tài)標(biāo)簽制度，進(jìn)行游憩服務(wù)質(zhì)量引導(dǎo)。

6.游憩利用價(jià)格規(guī)制。兼顧“全民公益性”和“使用者付費(fèi)”的基本原則，全面實(shí)施積極的國(guó)家公園游憩產(chǎn)品價(jià)格規(guī)制，以門票規(guī)制為核心，對(duì)包括特殊觀景點(diǎn)、宿營(yíng)地、野營(yíng)設(shè)施、泊車（船）地或參加特定活動(dòng)的進(jìn)入費(fèi)，以及涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的住宿、餐飲、導(dǎo)游、車船等服務(wù)的租賃費(fèi)用進(jìn)行規(guī)制。明確付費(fèi)、退費(fèi)、減免等游憩價(jià)格管理規(guī)則，實(shí)施聽證制度。

7.游憩利用環(huán)境規(guī)制。堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)第一的基本原則，實(shí)施全面的環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)督反饋機(jī)制。具體可通過標(biāo)準(zhǔn)、稅費(fèi)、許可證等規(guī)制手段實(shí)現(xiàn)。

8.游憩利用安全規(guī)制。堅(jiān)守國(guó)家公園游憩服務(wù)的安全底線，重點(diǎn)做出三方面的制度安排：一是游憩基礎(chǔ)設(shè)施的安全規(guī)制，建立公園內(nèi)的游覽道路、休閑座椅、消防措施等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)監(jiān)測(cè)、定期排查和檢修制度，明確安全責(zé)任和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制;二是訪客安全規(guī)制，建立訪客安全警示與標(biāo)識(shí)制度，公園警示牌、游覽手冊(cè)需詳列所有安全威脅，并為訪客提供應(yīng)對(duì)安全威脅的友情提示;三是其他安全規(guī)制，如對(duì)關(guān)乎訪客健康的餐飲衛(wèi)生條件的監(jiān)控與管制。以上內(nèi)容建議由國(guó)家公園基層管理機(jī)構(gòu)實(shí)施，由上級(jí)管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核。

9.游憩利用信息公開。應(yīng)建立游憩服務(wù)與管理信息公開制度，信息公開內(nèi)容包括：游憩管理內(nèi)容、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、預(yù)算決算等管理信息;參觀者數(shù)量、行為軌跡、消費(fèi)情況等參觀信息;游憩研究與教育項(xiàng)目信息等。

四、國(guó)家游憩利用規(guī)制的組織過程

1.規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置。為保障規(guī)制的強(qiáng)制力和公正性，應(yīng)依法設(shè)置游憩規(guī)制機(jī)構(gòu)，建議由各國(guó)家公園地方局作為游憩規(guī)制實(shí)施主體，由國(guó)家林草局（國(guó)家公園管理局）對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)各國(guó)家公園游憩規(guī)制進(jìn)行監(jiān)管和裁決，并接受全社會(huì)監(jiān)督。

2.規(guī)制實(shí)施。一是由各級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)依法制定游憩利用規(guī)制的相關(guān)條款（法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)或政策），國(guó)家層面應(yīng)對(duì)各國(guó)家公園游憩利用彰顯國(guó)家意義和國(guó)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)上的基本要求設(shè)置標(biāo)準(zhǔn);地方國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)明確所有游憩利用項(xiàng)目的規(guī)制方式和目標(biāo);二是由各國(guó)家公園嚴(yán)格執(zhí)行游憩利用規(guī)制條款，明確強(qiáng)制執(zhí)法主體，對(duì)于國(guó)家公園游憩利用中所有主體的失范行為，依法執(zhí)行懲罰;三是國(guó)家公園游憩利用發(fā)生糾紛時(shí)，啟動(dòng)行政裁決，實(shí)施聽證程序，由上級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)做出裁定。

3.反饋監(jiān)管。各級(jí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)在向全社會(huì)公開游憩利用規(guī)制過程中出臺(tái)的規(guī)則條款、審查審計(jì)、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、公眾意見及其反饋等信息的同時(shí)，應(yīng)在國(guó)家公園年度報(bào)告中對(duì)游憩利用規(guī)制建設(shè)與效果進(jìn)行總結(jié)，對(duì)未達(dá)到規(guī)制目標(biāo)的環(huán)節(jié)應(yīng)提出改進(jìn)措施，并接受全社會(huì)監(jiān)督。