收編萊蕪，濟(jì)南能否打造“強(qiáng)省會(huì)”？

周群峰

濟(jì)南市萊蕪行政區(qū)劃調(diào)整示意圖

新年伊始，存在了26年的山東省地級(jí)市萊蕪成為歷史。“萊日方長(zhǎng)，后會(huì)蕪期”成為這座小城的流行語。

1月9日，新華社發(fā)布消息稱，國務(wù)院批復(fù)同意山東省調(diào)整濟(jì)南市萊蕪市行政區(qū)劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區(qū)域劃歸濟(jì)南市管轄;設(shè)立濟(jì)南市萊蕪區(qū)，以原萊蕪市萊城區(qū)的行政區(qū)域?yàn)槿R蕪區(qū)的行政區(qū)域;設(shè)立濟(jì)南市鋼城區(qū)，以原萊蕪市鋼城區(qū)的行政區(qū)域?yàn)殇摮菂^(qū)的行政區(qū)域。

1992年，縣級(jí)市萊蕪從泰安市劃撥出來升格為地級(jí)市，很多老萊蕪人用 “生在泰安、長(zhǎng)在萊蕪、老在濟(jì)南”來調(diào)侃自己的經(jīng)歷。

調(diào)整之后，濟(jì)南由原來的下轄8區(qū)兩縣變?yōu)?0區(qū)2縣;區(qū)劃面積由7998平方公里增為10244.33平方公里，總?cè)丝谟?32.12萬人升至869.75萬人。

國家發(fā)改委城市中心總工程師、國土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國華告訴《中國新聞周刊》，這次合并不能淺顯地理解為濟(jì)南把萊蕪“吃了”。這次調(diào)整，如果只是兩市的面積、人口和GDP的累加，就沒有意義。合并是讓濟(jì)南對(duì)周邊城市輸出更好的服務(wù)，而不是把周邊的資源吸收過來，形成更嚴(yán)重的發(fā)展鴻溝。長(zhǎng)時(shí)間以來，作為省會(huì)城市，濟(jì)南對(duì)周邊城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)帶動(dòng)作用不足。這次合并符合濟(jì)南打造強(qiáng)省會(huì)的戰(zhàn)略。

“并非物理性拼湊”

1月9日上午，山東省召開全省領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，動(dòng)員部署推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整工作。省委書記劉家義出席會(huì)議并講話，省委副書記、省長(zhǎng)龔正主持并宣讀《國務(wù)院關(guān)于同意山東省調(diào)整濟(jì)南市萊蕪市行政區(qū)劃的批復(fù)》。

為了落實(shí)此事，山東省專門成立了聯(lián)合工作組，省委常委、濟(jì)南市委書記王忠林任組長(zhǎng)，濟(jì)南市委副書記、市長(zhǎng)孫述濤，市委副書記蘇樹偉、原萊蕪市委副書記張宏偉任副組長(zhǎng)。

1月15日，濟(jì)南市編辦印發(fā)《關(guān)于調(diào)整萊蕪市紀(jì)委廉政教育中心等事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》，對(duì)306個(gè)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整。

《中國新聞周刊》從該《通知》所附的《行政區(qū)劃調(diào)整后事業(yè)單位調(diào)整情況表》中看到，這些原萊蕪市的事業(yè)單位調(diào)整后，基本都變成了以“濟(jì)南”打頭的事業(yè)單位，并明確了主管部門。比如，原萊蕪市紀(jì)委廉政教育中心調(diào)整后名稱為濟(jì)南市紀(jì)檢監(jiān)察干部學(xué)校，主管部門為濟(jì)南市紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān);原萊蕪市廣播電視臺(tái)調(diào)整后為濟(jì)南廣播電視臺(tái)魯中傳媒中心，主管部門為濟(jì)南市委宣傳部;原萊蕪市公路管理局調(diào)整后名稱為濟(jì)南市第二公路事業(yè)發(fā)展中心，主管部門為濟(jì)南市城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸委……

1月16日零點(diǎn)，原萊蕪市萊城區(qū)政府和鋼城區(qū)牌匾，分別變更為“濟(jì)南市萊蕪區(qū)人民政府”和“濟(jì)南市鋼城區(qū)人民政府”。濟(jì)南市政府官網(wǎng)的區(qū)縣政府一欄新增萊蕪區(qū)、鋼城區(qū)。

山東省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高福一接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，兩市的合并不是拉郎配，更不是板塊的物理性拼湊，而是結(jié)合兩市互補(bǔ)性、地緣關(guān)系等多方面綜合考量的結(jié)果。

萊蕪以知識(shí)技術(shù)、數(shù)據(jù)信息等為生產(chǎn)要素的新動(dòng)能支撐不夠，吸引這些新要素的能力也有限，而濟(jì)南是這些生產(chǎn)要素的富集地帶，可以給萊蕪提供良好的支撐。“原萊蕪市區(qū)域小，調(diào)動(dòng)資源的能力有限，發(fā)展的廣度和深度不足，對(duì)人才的吸引力不足，兩市合并后，有利于萊蕪的招商引資和招才引智。”

高福一舉例稱，近些年來，萊蕪在醫(yī)藥、健康、農(nóng)業(yè)、旅游、新材料等行業(yè)也有發(fā)展需要，濟(jì)南醫(yī)學(xué)、醫(yī)藥等行業(yè)比較成熟，兩市合并后，能突破區(qū)劃壁壘，更好地促進(jìn)萊蕪相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

他認(rèn)為，兩市合并有利于增強(qiáng)濟(jì)南的綜合實(shí)力，對(duì)魯中西部地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用也會(huì)逐漸顯現(xiàn)，也有利于濟(jì)南、青島這兩大山東核心城市，在整個(gè)山東半島城市群的建設(shè)中，起到更顯著的提升和拉動(dòng)作用。“濟(jì)南與萊蕪的合并，現(xiàn)在還是物理變化。今后，怎么上升為化學(xué)變化，還需要多方合作，形成新能量。”

合并前，萊蕪是山東省面積最小、人口最少的地級(jí)市（總面積2246.33平方公里，人口137.58萬），但是礦產(chǎn)、能源豐富。公開資料顯示，其境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)煤、鐵、金、銅等42個(gè)礦種，其中鐵礦石儲(chǔ)量4.5億噸。主要企業(yè)有山鋼萊蕪鋼鐵（集團(tuán)）總公司、中國五礦集團(tuán)魯中冶金礦山總公司等， 鋼鐵一直是萊蕪的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，最高占到全市經(jīng)濟(jì)總量的60%以上。

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)董彥嶺告訴《中國新聞周刊》，原萊蕪市面積小，沒有縣域作為腹地，行政區(qū)域過于細(xì)碎，導(dǎo)致其騰挪空間太小。由于經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴鋼鐵產(chǎn)業(yè)，一旦鋼鐵出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟(jì)上就將受到?jīng)_擊，導(dǎo)致財(cái)政吃緊。

原萊蕪市的經(jīng)濟(jì)總量在山東省各地市排名中長(zhǎng)期墊底，作為一個(gè)地級(jí)市，其經(jīng)濟(jì)總量甚至不如同省很多區(qū)、縣（縣級(jí)市）。比如，在2018年上半年，煙臺(tái)龍口市、威海榮成市、青島黃島區(qū)、濟(jì)南歷下區(qū)等14個(gè)區(qū)、縣（縣級(jí)市）GDP均高于萊蕪（499.95億元）。

2017年底，時(shí)任萊蕪市萊城區(qū)委書記馬保嶺出席中國能源互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)時(shí)表示：“萊蕪市是山東最艱辛的城市，這幾年也經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型的痛苦，再按老路子走不下去了。”

兩市合并后，如何去尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置上更好發(fā)揮決定性作用，實(shí)現(xiàn)1+1>2的目標(biāo)，值得觀察與期待。

濟(jì)南在發(fā)展過程中也遇到一些煩惱。

該市目前城市發(fā)展戰(zhàn)略是“東拓、西進(jìn)、南控、北跨”。目前，東拓西進(jìn)基本完成了，向北發(fā)展時(shí)，因遇到黃河阻隔，濟(jì)南市計(jì)劃至2040年，建成26條跨河橋梁隧道。

從行政區(qū)劃上，濟(jì)南南面是泰山余脈，北依黃河。南北一山一水的地形，也使得濟(jì)南發(fā)展受限。在邁開北跨的步子后，以怎樣的方式南伸也值得思考。

董彥嶺認(rèn)為，濟(jì)南向南發(fā)展受制于南部山區(qū)要控制性發(fā)展，所以緊鄰南部山區(qū)的原萊蕪市被納入濟(jì)南發(fā)展的“大盤子”，在地緣上兩市接近，具有一體化發(fā)展的先天優(yōu)勢(shì)。

目前，山東省最新版地圖已亮相山東省各大新華書店。從地圖上看，濟(jì)南合并萊蕪以后，濟(jì)南由原來的狹長(zhǎng)型格局變?yōu)榱恕叭恕弊中巍Ｓ芯W(wǎng)友稱，濟(jì)萊合并，取長(zhǎng)補(bǔ)短后，濟(jì)南也終于學(xué)會(huì)了兩條腿走路。

1月26日，濟(jì)南市發(fā)改委主任張?jiān)涣冀邮堋洱R魯晚報(bào)》采訪時(shí)表示，目前，濟(jì)南市發(fā)改委正在積極謀劃萊蕪、鋼城“兩區(qū)”發(fā)展定位，推動(dòng)濟(jì)萊產(chǎn)業(yè)、功能無縫銜接。城市功能方面，將定位為省會(huì)副中心。

強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略

多位受訪者稱，萊蕪并入濟(jì)南并非突發(fā)奇想。

高福一告訴《中國新聞周刊》，兩市合并經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間的醞釀期。2013年8月，山東省政府印發(fā)《省會(huì)城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》，其中提出建設(shè)“濟(jì)萊協(xié)作區(qū)”的概念。從此，萊蕪并入濟(jì)南，開始成為山東熱議的話題。

山東省這次區(qū)劃調(diào)整，也被認(rèn)為有助推強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，改變“大省小省會(huì)”的尷尬處境。

山東是經(jīng)濟(jì)大省，GDP常年位列全國三甲。山東有三個(gè)“一”：GDP過一萬億美元，人口近一億，人均GDP超過一萬美元。在2016年中國城市GDP百強(qiáng)，山東有15個(gè)城市入圍，數(shù)量居全國各省首位。但其“大省小省會(huì)”特點(diǎn)在全國最為典型。

公開數(shù)據(jù)顯示：2015年，河南的GDP只有山東的60%，鄭州占到全省的19.8%;

安徽經(jīng)濟(jì)總量只有山東的三分之一，合肥占到安徽的25.7%;武漢占全省37%、長(zhǎng)沙占全省29%。而濟(jì)南占全省不到9.73%，差距明顯。

2017年2月，山東兩會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，時(shí)任山東省委常委、濟(jì)南市委書記王文濤就提到這組數(shù)據(jù)，并建議舉全省之力實(shí)施省會(huì)戰(zhàn)略。“山東經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，但群山無峰，缺少一個(gè)帶動(dòng)力強(qiáng)的核心城市”“濟(jì)南好，大家好;濟(jì)南強(qiáng)，山東強(qiáng);濟(jì)南隆起，全省受益”。

他說，作為省會(huì)，濟(jì)南面臨著尷尬的境地，北面是京津冀城市群，南面則面臨著南京、合肥這些城市的強(qiáng)勁壓力，西面的鄭州不久前被確定為國家中心城市。

王文濤表示，“鄭州被確定為國家中心城市，對(duì)我們來說是個(gè)很大的刺激。我們?cè)俨粖^起直追，很有可能形成中間塌陷。”

濟(jì)南的GDP長(zhǎng)期落后于青島，2004年后濟(jì)南還被煙臺(tái)反超，濟(jì)南在山東的“老二”位置也被搶走，山東的經(jīng)濟(jì)三強(qiáng)長(zhǎng)時(shí)間處于青島、煙臺(tái)、濟(jì)南的格局。

從城市首位度分析，2017年在全國27個(gè)省會(huì)城市中，濟(jì)南的首位度僅為9.9%，成為全國唯一一個(gè)低于10%的省會(huì)。

城市首位度是衡量一座城市中心屬性和帶動(dòng)力的重要指標(biāo)，其有多種計(jì)算方法，國內(nèi)常用的一種方法是，以一個(gè)城市的GDP在全省的占比視為城市首位度。

濟(jì)南與濱州、德州、聊城、泰安、淄博、萊蕪等周邊城市基本上都能一小時(shí)多車程，但是對(duì)周邊城市帶動(dòng)力不足，沒有發(fā)揮好省會(huì)城市 “老大哥” 的引領(lǐng)作用。

去年底，十九屆中央第一輪巡視整改進(jìn)展情況陸續(xù)公布，其中稱濟(jì)南 “龍頭作用不夠”“省會(huì)作用不夠”“中心城市作用不夠”。

2018年初，山東省委副書記、省長(zhǎng)龔正在政府工作報(bào)告中也提出，加快實(shí)施山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃，提高省會(huì)城市首位度，支持青島建設(shè)國家中心城市，推進(jìn)淄博老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型省級(jí)示范區(qū)建設(shè)。

山東省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高福一告訴《中國新聞周刊》，城市的發(fā)展有一個(gè)從集聚到擴(kuò)散，再從集聚到擴(kuò)散的過程。做大做強(qiáng)省會(huì)城市，能夠發(fā)揮好集聚能力，帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2017年1月，山東省印發(fā)《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出“全面對(duì)接融入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，做優(yōu)做強(qiáng)濟(jì)南都市圈和青島都市圈，支持濟(jì)南、青島建設(shè)國家中心城市”。山東半島城市群的遠(yuǎn)期發(fā)展目標(biāo)是，“到2030年，全面建成發(fā)展活力足、一體化程度高、核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化國家級(jí)城市群”。

關(guān)于兩市合并后，有利于濟(jì)南晉級(jí)國家中心城市的觀點(diǎn)，高福一稱，國家中心城市的確立為一個(gè)城市的發(fā)展提供了一個(gè)基礎(chǔ)，但主要還得看城市自身的吸引力，看城市在國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中和國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中能起到什么樣的擔(dān)當(dāng)作用。“上海發(fā)展之初，長(zhǎng)三角的很多城市也不服上海，后來上海自身發(fā)展后，很多周邊城市都主動(dòng)融入。同樣的道理，濟(jì)南自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來后，周邊城市也會(huì)自然過來對(duì)接。”

兩市合并后，濟(jì)南在經(jīng)濟(jì)總量和首位度勢(shì)必出現(xiàn)增幅。

值得注意的是，在濟(jì)南合并萊蕪之前，全國已有多省通過合并縣級(jí)市、地級(jí)市、開發(fā)區(qū)等，提高了省會(huì)首位度。

比如，2011年，安徽省撤銷地級(jí)市巢湖市，改為縣級(jí)市巢湖市，由省直轄，合肥市代管;2014年，浙江省撤銷富陽市，設(shè)立杭州市富陽區(qū);2016年，四川省將資陽市代管的縣級(jí)簡(jiǎn)陽市改由成都市代管;2017年，西安代管西咸新區(qū)……

國家發(fā)改委城市中心總工程師、國土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長(zhǎng)張國華認(rèn)為，行政區(qū)劃是政府看得見的手在操作，但省會(huì)城市的龍頭引領(lǐng)作用，不是簡(jiǎn)單地通過行政區(qū)劃調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)的，很大程度上取決于能不能尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，讓一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治理等發(fā)展得更好。

濟(jì)南要想起到龍頭帶動(dòng)作用，就要真正讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性和指導(dǎo)性。政府要圍繞權(quán)力清單和責(zé)任清單做該做的事情，處理好生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)置互聯(lián)互通等。“如果實(shí)現(xiàn)不了公共服務(wù)、區(qū)域服務(wù)一體化，就解決不好萊蕪和濟(jì)南的協(xié)同發(fā)展問題。” 張國華說。

他告訴《中國新聞周刊》，山東的產(chǎn)業(yè)以國企為主導(dǎo)，濟(jì)南和萊蕪的這一特點(diǎn)也體現(xiàn)得非常明顯，有這種特點(diǎn)的政府，一般效率相對(duì)較低。兩市合并后，如何去尊重市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)在資源配置上更好發(fā)揮決定性作用，實(shí)現(xiàn)1+1>2的目標(biāo)，值得觀察與期待。

人事問題

1月9日，在山東全省領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議上，省委書記劉家義強(qiáng)調(diào)把區(qū)劃調(diào)整作為鍛煉和檢驗(yàn)干部的“考場(chǎng)”，重點(diǎn)提拔使用擔(dān)當(dāng)作為、實(shí)績(jī)突出的干部。

歷次區(qū)劃調(diào)整、機(jī)關(guān)撤并中的一個(gè)重要議題就是人事安排，兩市合并后，原萊蕪市領(lǐng)導(dǎo)的新的人事安排也陸續(xù)展開。

原萊蕪市副市長(zhǎng)武樹華出任新成立的濟(jì)南市鋼城區(qū)區(qū)委書記;原萊蕪市鋼城區(qū)區(qū)長(zhǎng)曹殿軍任濟(jì)南市鋼城區(qū)區(qū)長(zhǎng);原萊蕪市萊城區(qū)區(qū)委書記馬保嶺任濟(jì)南市萊蕪區(qū)區(qū)委書記;原萊蕪市萊城區(qū)區(qū)長(zhǎng)秦蕾任濟(jì)南市萊蕪區(qū)區(qū)長(zhǎng)。

值得注意的是，濟(jì)南是我國15個(gè)副省級(jí)城市之一，其下設(shè)各區(qū)縣的行政級(jí)別為副廳級(jí)。兩市合并后，萊蕪區(qū)和鋼城區(qū)也由正處級(jí)升為副廳級(jí)。武樹華雖然由原萊蕪市副市長(zhǎng)改任區(qū)委書記，但級(jí)別仍為副廳。曹殿軍、馬保嶺、秦蕾則由正處級(jí)升為副廳級(jí)。

其他多位原萊蕪市主要官員的新職務(wù)也陸續(xù)公布。

1月30日，原萊蕪市政協(xié)主席張作平，當(dāng)選濟(jì)南市政協(xié)副主席。

2月1日，山東省人社廳召開干部大會(huì)，宣布原萊蕪市市委書記梅建華改任省委組織部副部長(zhǎng)、省人力資源和社會(huì)保障廳黨組書記、廳長(zhǎng)。

2月2日，日照市十八屆人大常委會(huì)舉行第十七次會(huì)議，原萊蕪市副市長(zhǎng)鄭德慶被任命為日照市人民政府副市長(zhǎng)。

而據(jù)威海新聞網(wǎng)消息，原萊蕪市委副書記張宏偉已經(jīng)調(diào)任威海市委副書記。

《南方周末》報(bào)道稱，作為此次行政區(qū)劃調(diào)整中被波及最大的一個(gè)群體，原萊蕪市各市直單位的干部將全部“劃轉(zhuǎn)”至濟(jì)南市的對(duì)口單位。有人估計(jì)，算上事業(yè)單位，此次行政區(qū)劃調(diào)整涉及的原萊蕪市干部將近萬人。濟(jì)南是否有能力“消化”，目前仍是未知數(shù)。

合并之后，行政機(jī)關(guān)干部的對(duì)口接收工作迅速展開。

《濟(jì)南日?qǐng)?bào)》稱，1月21日上午，濟(jì)南市相關(guān)部門分別舉辦迎新會(huì)，歡迎萊蕪劃轉(zhuǎn)人員報(bào)到。

董彥嶺告訴《中國新聞周刊》，兩市合并后，還需要處理好干部任用、社會(huì)保障等問題。“不過，這種人事上的問題，都是短期的。現(xiàn)在，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、簡(jiǎn)政放權(quán)是大勢(shì)所趨，否則財(cái)政問題和老齡化問題等，都會(huì)給企業(yè)帶來更大壓力。所以從這方面說，合并帶來的人事問題只是陣痛，從長(zhǎng)期來說是利好的。”