美歐福利國家大分流的根源

2019-04-29 02:45:57蘇琦

中國新聞周刊 2019年7期

蘇琦

作為世界首富的美國為何也同時擁有“領先”的貧富分化水平，僅僅是因為為富者不仁，抑或是美國采取了對富人更有利的政策？美國相對于歐洲在福利供給能力方面的不足，是因為美國政府和社會更推崇市場優先、政府無為而治的原則嗎？對于上述問題，人們給出了莫衷一是的答案，令人眼花繚亂。敢于就上述老生常談給出新見解者，無疑具備相當的學術雄心。美國青年學者莫妮卡·普拉薩德憑借《過剩之地：美式富足與貧困悖論》一書，就充分表現出這樣的雄心。

對于美國政府是否無為而治，莫妮卡·普拉薩德斬釘截鐵地給出了否定的答案。在她看來，美國不僅遠不是無為而治的國家，而且對經濟的管制能力很強，介入很深。無論是反托拉斯法，還是長期的金融嚴監管，無不凸顯了這一點。接下來的問題是，既然美國政府的管控能力不在歐洲之下，也堪稱大政府，又有著一流的民主，為何沒能發展出歐洲式的福利國家呢？普拉薩德對此給出的答案是，強國家能力未必導致普惠的結果，反而會導致利益分配向某些利益集團傾斜，而管制不當還會強化這種傾斜。

當提到美國強勢利益集團時，人們心目中浮現出來的更多是金融和工商資本。但在普拉薩德看來，一度強大的農民國家主義才是形塑現代美國政經制度的強大推手，至今歷史遺緒不絕。

她給人們展示了一個令人腦洞大開的故事版本。兩次世界大戰間的美式過剩造成了巨大的災難性后果，其中尤以農業部門受創巨深。由于中西部農業州掌握議會中的關鍵票倉，因此任何政府的應對舉措必然是親農的。由此引發的稅制安排和金融制度建設使得戰后美歐走上了不同的福利國家之路。

由于美國農業的巨大規模，美國農民的利益無法像歐洲那樣僅僅依靠貿易保護主義來捍衛，更多要通過拉動內需來消化，而財富集中在富人手中被認為是內需不振的主要原因，由此導致美國在制定法律和政策時傾向于對消費者讓利，而對財富擁有者征稅。反映到稅制構建上，則體現為收入所得累進稅大行其道，而針對銷售和消費的累退稅（指按同一比例征稅，故實質上負擔能力高者負擔率低）則裹足難行，即使日后美國農場主不復往日強勢也是如此。

這種旨在刺激消費和打破財富集中的政策導向，也導致了一系列禁止全能銀行及銀行跨州設立分行以使銀行保持小規模并更有利于債務人而非債權人的金融制度安排，以及促進信貸民主化的舉措。

由此來到本書的關鍵之處：為什么稅制和金融安排會導致美歐福利建設的分流？普拉薩德指出，美國獨特的政府干預形式破壞了公共福利國家。在她看來，累進稅只是一種政治上更容易帶來收益的稅收形式，經濟上可能并不是那么有效。高累進制又誘導公司通過給予員工附加福利以享受稅收優惠待遇，這無疑促進了美國的私人福利制度，但反過來也使公共福利得不到支持。

接下來，信貸的民主化又鼓勵美國人將相當一部分公共福利需求轉化為信貸需求，從而讓政府通過金融便利化回避了自己的福利供給責任，比如以住房信貸支持制度來替代公共住宅建設體系。換言之，累進稅加信貸民主化削弱了美國作為福利國家的能力，而促成有別于歐洲版社會凱恩斯主義的美國式按揭凱恩斯主義的興起。

循此理路，自1970年代逐漸興起的減稅和金融管制的解除最終為何造成了像2008年金融危機那樣的災難性結果就有了比較明晰的答案：前者令企業為員工提供附加福利的動力大減，從而惡化了私人福利制度;后者對福利缺乏型社會永不饜足的信貸需求起到了火上澆油的作用。

雖然關于累進稅為何就比累退稅更不利于國家公共能力建設一節并不完全令人信服，而且美國社會對消費拉動需求的強調，并不就意味著在公共支出方面的投入不足。此外，美國以需求為導向的經濟發展策略長期來看績效水平也超過歐洲，雖然在福利供給方面可能略輸一籌。

但瑕不掩瑜，人們必須承認，普拉薩德關于美歐福利國家大分流的分析邏輯井然，具有較高的解釋力和說服力。更令人深思的是，一時的政策選擇往往對制度建設形成長期影響，而這又會導致長期的路徑依賴。因此所謂的權宜之計不應太多，因為它們往往有著出人意料的歷史后果。