農田水利設施投資主體缺失問題研究

[摘 要] 由于我國水資源存量十分短缺，且不同地區之間存在較大差異，農田水利建設對于穩定我國糧食生產具有重要意義。而目前我國農田水利建設方面面臨的一大問題是其投資主體存在缺失。基于此，本文通過對農田水利的3種投資主體進行分析，找到導致農田水利投資主體缺失的原因，進一步結合未來農村發展的特點，探索出更適合農田水利建設的新型投資主體及管理方式，并就此提出合理的政策建議。

[關鍵詞] 農田水利;投資主體;水資源

[中圖分類號] F323.213 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）12-117-2

農田水利作為農業生產最基礎的設施，從新石器時代開始發展到現在，已有5 000年的歷史。其從靠天吃飯到引水灌溉，再到機械化的澆灌方式的發展，不斷提高農業生產質量與效率。

從中華人民共和國成立至今，我國在農田水利建設方面經歷了5個重要時期：農田水利恢復時期、農田水利建設持續發展的時期、農田水利的停滯時期、農田水利建設體制變化時期以及現行農田水利建設格局的形成時期。前2個時期，主要的建設主體是農民，政府的參與度極低;后3個時期，國家財政的參與力度在逐漸加大，但仍以農民為主體[1]。

但是，在目前農田水利建設的過程中，以農民為主體的模式存在諸多問題。例如，如何在農村剩余勞動力不斷向城市轉移的情況下，提高農民參與農田水利建設的積極性;如何提高政府資金的支持力度以及協調政府與農民之間的關系;如何吸引社會資本投入農田水利設施建設。

1 農田水利設施投資主體缺失的原因

農田水利設施投資主體主要為農民和政府，社會資本的介入相對較少。因此，筆者從以下3個方面尋找投資主體缺失的原因。

1.1 農民自有資本層面

農民在投資建設農田水利方面存在一定的積極性，尤其是實行家庭聯產承包責任制以來，農民整合一切可利用的資源提高農業生產效率。但是總體來說，農民參與農田水利投資的積極性不高，要建設現代化的農業，進一步提高農業生產效率，農民參與農田水利建設不可或缺。

在小農生產的經營模式中，由于農民具有分散性、利己性、能力弱等特點，以及農田水利建設投資力度大、難以維護、管理薄弱、運行困難等，農民對農田水利建設存在一定局限性。第一，農戶對支渠以上的渠道及水庫等大中型水利設施建設無能為力，這些設施大多投入力度大、建設周期長，單獨的農戶無力承擔這樣的工程建設;第二，大多數渠道屬于公用資源，在產權不明晰的情況下，農戶建設渠道產生一定的外部性，一般農戶往往會選擇不投資;第三，農村剩余勞動力大量流出，出現部分荒置的土地，擁有這些土地的農民放棄從土地中獲取利益，因此不會對周邊的渠道進行建設、修繕，這增加了其余農民自行建設水利設施的投入。第四，農民的文化技術水平有限，在建設農田水利設施時易憑經驗辦事，導致建設投入不合理、結構不完善[2]。

1.2 財政資本層面

目前，國家對“三農”的扶持力度越來越大，但是對農業扶持不均衡。政府作為農田水利設施建設的主要投資部門，沒有發揮好其帶頭作用。造成農田水利政府投資不足的原因主要有以下3個方面。

首先，地方政府對農田水利重視不足。在相對偏遠的農村地區，政府往往更側重于投資能帶來直接經濟收益的項目，農田水利設施建設周期長、見效慢，不能對當地經濟產生直接的作用，各級政府在農村發展的過程中易忽略對農田水利等基礎設施的建設。

其次，政府對農田水利管理薄弱。農田水利建設需要完整的管理系統，但是我國對農村農田水利的管理不到位。在農村經濟發展和體制改革的過程中，為節省開支，一些專業部門逐漸被取消，農民自身投資建設大中型水利設施的困難性極大。政府部門沒有發揮在農村基礎設施建設中的管理作用，造成農田水利建設管理缺失[3]。

最后，政府沒有為農田水利建設提供長效發展機制。目前，我國農田水利建設僅停留在“輸血”的層面，如何改“輸血”為“造血”成為瓶頸。政府在協調自身與農民之間的關系時存在一定的缺陷。

1.3 社會資本層面

社會資本參與難度相對較大。社會資本追逐的是利益最大化，農田水利建設工程大、回報周期長、投資風險大，難以吸引社會資本投入;社會資本進入農村往往易造成與農民爭利的局面，損害農民的利益，使原本就不具有優勢的農業生產更加無利可圖。在此背景下，農民的生產積極性受到打擊，會有更多的農業勞動力流向城市從事二三產業的生產。

2 新型農田水利投資主體與政策建議

2.1 新型農田水利投資主體

新型農田水利投資主體就是要繼承傳統投資主體的優點，規避其弊端，適應現代化農業發展的趨勢，主要是專業大戶、農民專業合作社、農業企業與政府的有機結合[4]。

專業大戶對農業用水的需求較大，對于建設水利設施的積極性較大，專業大戶靠農民自身與政府之間合作，投資建設區段水利設施，滿足自身用水需求。而且專業大戶的土地一般比較集中，便于建設適合自身用水的設施。農民專業合作社，利用其優勢，通過權衡區域內的用水需求，建設滿足合作社內部需求的水利設施;農業企業通過地農產品一二三產業融合來發展農業、獲取利益，第一產業是基礎，農業企業通過投資入股的方式參與水利設施建設，既能創造收入，也能提高農產品質量。無論是傳統投資主體還是新型投資主體，作為存在劣勢的農業生產部門，無論是在政策方面還是在財政方面都應得到足夠的重視。

2.2 政策建議

第一，積極配合土地確權制度，加快土地流轉，規避中國農用土地細碎化的缺點，促進家庭農場、種糧專業大戶、農業企業對農田水利設施的建設，區域化、規模化的生產有利于提高農業生產效率。第二，政府加大扶持力度，發揮農田水利等基礎設施建設投資方面的帶頭作用，合理分配財政資金，避免在農田水利建設方面的缺失[5]。第三，培育有文化、懂技術、會經營的新型職業農民，完善職業農民相關制度，吸引大學生返鄉參與農業生產活動。保障農業生產人力要求，提高整合與管理農業生產資金的能力，提高資金使用效率。第四，對農田水利設施進行確權，讓投資建設農田水利的主體能得到應有的回報，農民可以利用資金也可以利用勞動對水利設施進行投資，農民在今后的使用與維護中更有積極性。第五，完善農田用水管理機制，建立內部管理機制，避免“有人用、無人管”的情況出現，實現農田水利可持續發展與利用。

參考文獻

[1]郭玉壽.淺析小型農田水利工程建設與管理[J].甘肅農業，2013（19）：70-72.

[2]賀雪峰，郭亮.農田水利的利益主體及其成本收益分析：以湖北省沙洋縣農田水利調查為基礎[J].管理世界，2010（7）：86-97.

[3]張四梅.農用地流轉監管：依據、困境與建議[J].求索，2014（8）：28-31.

[4]劉石成.我國農田水利設施建設中存在的問題及對策研究[J].宏觀經濟研究，2011（8）：44.

[5]葉文輝，孫莉莉，姚永秀.農田水利供給的有效性分析：以云南省為例[J].經濟問題，2015（9）：73-80.