城鄉存量建設用地優化策略

土地資源是經濟社會發展的基礎。隨著我國城鎮化進程的不斷推進，土地供需矛盾日益加劇?！侗本┏鞘锌傮w規劃（2016年—2035年）》指出，到2020年城鄉建設用地規模比現狀減少60平方公里左右，到2035年再減少100平方公里左右。2018年，向社會公布《北京市建設項目規劃使用性質正負面清單》與《北京市新增產業禁止和限制目錄》（以下簡稱“《限制目錄》”），顯示了政府對土地節約集約利用的重視。探索城鄉存量建設用地優化利用方式，既是城鄉經濟與社會發展的必然要求，也是解決土地供給緊張的有效途徑。

存量建設用地再利用應以服務首都功能、鞏固疏解成果為目標

隨著北京“疏解整治促提升”專項行動的開展，非首都功能疏解工作初具成效。存量建設用地的優化利用應依據《限制目錄》，繼續對不滿足城市發展要求的用地進行整治與盤活。這包括一般制造業、區域性批發市場的疏解，工業大院和高污染企業的整治，違法建筑的拆除等。騰退的閑置存量建設用地，在再利用進程中要服務于首都功能、鞏固疏解成果。具體措施包含高新技術產業的引入、公共服務與基礎設施的補充，以及生態質量的提升。在產業發展方面，騰退建設用地再利用應聚焦高附加值產業與新興業態，將新一代信息技術、集成電路、醫藥健康、智能裝備、節能環保、新能源汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務、科技服務業這十大高精尖產業，根據各區的實際情況進行產業布局，形成以區為單位的產業鼓勵名錄，避免盲目重復建設。

加強公共服務與基礎設施建設。臨近居住區的零散閑置土地和可再開發的存量建設用地，應補充中小學、幼兒園教育用地的不足，加強醫療站點、養老服務設施等公益用地的配置。通過交通樞紐的建設與改造、社會公共停車場的配置，構建多層次的城市交通系統。鼓勵具備綠化條件的建設用地發展為社區公園、城市森林公園等不同尺度的綠化空間，實現“留白增綠”，提升城市宜居性與城市品質，改善人居環境。

鼓勵市場多元主體參與存量建設用地再開發利用

在實施主體方面，除政府收購儲備模式外，宜加大對政府引導下市場自行開發模式的扶持力度。政府主導的存量建設用地再開發適用于集中連片的國有建設用地，針對零星騰退出的建設用地，應充分發揮市場主體積極性，鼓勵引入社會資本。市場自行再開發的范圍可擴展至基礎設施改善、產業發展升級、棚戶區改造、非重點功能區的土地用途轉變等符合正面清單、利于城市更新的小規模建設項目。自行開發后自用的，政府可給予一定補繳地價優惠，并設置一定的土地流轉限制以減少投機性行為。在交易渠道上，應繼續完善土地二級市場，將更多中小企業納入存量建設用地再利用的開發主體范圍中，使缺乏融資能力的民營企業有機會獲得發展所需用地，減少大量土地集中于大型企業帶來的囤地、尋租現象。

加強存量建設用地再開發的控制與管理以實現長效發展

以土地績效評估作為存量建設用地再開發控制與管理的標準。針對城鄉存在的低效粗放用地，可借鑒國外經驗，將用地績效考核作為存量建設用地再開發利用的申請條件。同時，持續監督績效指標的完成情況，引導使用者高效利用土地資源，提高土地產出效率，達到節約集約利用有限土地資源的目的。存量建設用地再開發主體在申請用地時提交績效承諾，包含建設強度、經濟效益、稅收貢獻、固定資產投資額、生產力水平等，由政府部門依據土地開發潛力與企業資質的匹配程度審批用地。對約定時間內未達到存量建設用地優化利用標準的，設立淘汰機制，政府有權縮減使用者的土地使用年限;對于達到容積率要求，或提高土地生產率的企業，可得到諸如稅收返還等獎勵，以激發使用者優化利用存量建設用地的積極性。在供地方式上可探索租金制，將租金與用地效益考核掛鉤，對符合城市核心功能、開發項目為北京市建設正面清單內的企業實行較低租金，而對限制類產業收取較高租金。通過調高租金或者不再續租等手段，加速低效企業的淘汰。

明確存量建設用地再利用中的產權關系與利益分配機制。受城市發展、規劃條件轉變、資本投入、市場溢價等因素的影響，土地價值會發生變化，形成土地增值收益。增值收益的分配應有明確的法律制度加以規定，減少原土地使用人與政府的議價空間，提升存量土地優化利用效率。在我國土地公有制背景下，可引入土地發展權并將其獨立于土地使用權，在“規劃改變前后使用人享有土地價值不變”的原則下，確立政府擁有此部分土地增值的合法地位。對于資本投入產生的土地增值，按照“誰貢獻，誰受益”的原則分享收益。如在租約期內，由土地使用者對土地追加投資生產的超額利潤，歸土地使用者所有。如果是在收儲回購階段，土地一級開發商對土地進行整理以提高公共服務水平產生的增值收益，應由土地一級開發商和土地所有者（政府）共同享有。對于需要在土地一級市場進行招拍掛的存量建設用地，產生的土地溢價是政府施行公權力干預帶來的增值結果，宜歸政府所有。這可實現土地發展權帶來的土地增值收益歸公，抑制短期土地投機行為。

發揮稅收作用，強調漲價歸公，抑制投機行為。存量建設用地管理政策需具有明確的價值導向。比如德國、日本和臺灣地區都確立了土地增值額回收于社會的原則。通過征收類型多樣的土地稅費，保證能夠回收較高額度的土地增值收益。通過在交易稅中設置累進稅額，抑制土地投機交易。如果不動產持有期限過短，則需要征收額度更高的稅費，顯著提升短期投機交易成本，抑制炒房炒地，有效防止資產價格快速上漲。當前，我國在土地征收過程中，存在拆遷補償費用過高、土地增值額回收比例不合理、對短期投機限制不足等問題。應在土地政策制定過程中，把握好政策導向，堅持漲價歸公和抑制土地投機。借鑒國外經驗，對土地交易實行嚴格管控，綜合利用稅收杠桿和有效監管手段，提升土地短期交易成本。依據持有期限或者增值額度設置多級交易稅率，有效遏制土地投機行為，降低市場對于土地增值的預期，穩定土地價格，滿足有效需求。建立不動產市場長效發展機制，保障土地增值收益作為人民的共同財富，實現發展成果由社會共享。

（作者：馮長春，北京大學首都發展研究院副院長、北京大學城市與環境學院教授;李佳鳴，北京大學城市與環境學院碩士研究生）

責任編輯 / 沈" "聰