關于改善港口船舶污染物接收的思考

吳海寧

近年來，為了防止船舶造成海洋污染，MARPOL公約對涉及船舶污染物排放的多個附則進行了修訂，除了對船舶結構、設備和操作作出規(guī)定外，也對船舶污染物的分類、排放要求以及港口接收設施的配備提出了更細致具體的要求。但多年來，盡管國際海事組織（IMO）和各成員國不斷完善相關制度和規(guī)定，船舶污染物接收效果仍然不理想。究其原因，主要是港口接收設施配備及接收制度執(zhí)行的問題沒能得到很好的解決。

一、主要公約、規(guī)則中關于船舶污染物接收的要求

MARPOL公約中涉及船舶污染物接收的附則包括：附則Ⅰ（船舶殘油、油泥及含油污水的接收）、附則Ⅱ（有毒液體物質洗艙水的接收）、附則Ⅳ（船舶生活污水的接收）、附則Ⅴ（船舶垃圾接收）、附則Ⅵ（船舶尾氣后處理裝置殘余物的接收）。這些附則對船舶污染物接收的要求包括：港口為船舶提供充分適用的接收設施；港口國向IMO通報港口接收設施信息；同時要求船舶向船旗國報告港口接收設施不足的情況，隨后由船旗國向IMO報告。

為進一步落實MARPOL公約有關規(guī)定，IMO制定了系列導則和指南，包括《接收設施綜合手冊》（1999）、《確保港口接收設施充分性指南》（MEPC.83（44））、《港口接收設施的良好使用指南》（MEPC.1/Circ.671）、《MARPOL附則Ⅵ下的接收設施指南》（MEPC.199（62））、《2012年MARPOL公約附則Ⅴ實施導則》（MEPC.219（63））等。

二、國內外港口船舶污染物接收現(xiàn)狀對比

上述公約、指南和導則對船舶污染物接收只作了原則性要求，各國對公約要求的理解和執(zhí)行仍存在差異，船舶污染物接收現(xiàn)狀和水平參差不齊，履約效果區(qū)別很大。

1.國際上港口船舶污染物接收情況

MARPOL公約附則Ⅰ從最早生效到現(xiàn)在已經30年了，但該附則所要求的油類接收設施在世界范圍內仍沒有得到很好的解決[1]，其他類型的船舶污染物港口接收設施缺乏的情況更為嚴重，不僅是包括我國在內的發(fā)展中國家的港口，還有一些發(fā)達國家的港口[2]，近年來都收到了大量港口接收設施不足的報告。

各國關于船舶污染物接收的制度也存在顯著差異。美國的船舶污染物接收制度相對完善，已制定了一套成體系的評估制度。歐盟雖然已建立了較為先進的接收制度，但由于各成員國國情不同，在轉化為國內法時差距較大。而發(fā)展中國家的接收制度建設較為落后，使MARPOL公約中關于船舶污染物接收的規(guī)定執(zhí)行大打折扣。

2.國內港口船舶污染物接收情況

國內港口碼頭一直存在殘油、油泥、含油污水接收較好，其他種類污染物接收不佳的情況，港口接收設施和污染物接收制度均不完善。從2016年起，隨著國家“水十條”考核工作開展及《船舶水污染物排放控制標準》（GB 3552—2018）的生效，各地逐步建立港口船舶污染物接收、轉運、處置聯(lián)單制度及多部門聯(lián)合監(jiān)管制度。目前，各地基本已建立聯(lián)單制度，但執(zhí)行中仍存在部分污染物如垃圾、生活污水等沒有進入聯(lián)單環(huán)節(jié)，聯(lián)單信息對接、核查途徑不暢等問題。而港口接收設施建設基本存在岸上接收設施嚴重不足，缺乏生活污水、有毒液體污水接收設施[3]，垃圾接收設施不達標等情況。港口船舶污染物排放接收工作和公約、國內法規(guī)要求仍有一定差距。

三、港口船舶污染物接收存在問題

1.港口接收設施數量不足

從全球范圍來說，國內外均存在船舶港口接收設施不足的情況。2005—2018年，IMO收到了涉及101個國家/地區(qū)353個港口的627宗港口接收設施不足報告，其中包括一些航運發(fā)達國家的港口。如圖1所示。

圖1 部分航運大國收到港口接收設施不足報告的情況

而發(fā)展中國家的港口接收設施配備情況更不樂觀，其中涉及中國港口的報告就有23宗，涉及青島、天津、寧波、廣州等多個國際貿易大港。其中集中反映的是垃圾接收、洗艙水接收設施不足的情況，可見污染物接收設施不足的情況十分嚴重。該問題甚至影響了MARPOL附則中某些特殊區(qū)域的生效。如表1所示。

2.缺乏港口船舶污染物接收能力符合性評估制度

在IMO制定的船舶污染物接收相關導則和指南中，只作出了原則性的規(guī)定，沒有具體標準評估港口污染物接收能力的符合性。對各締約國的履約強制審核也只局限于定性評估，對接收設施符合性無法定量評估。除美國、英國等幾個發(fā)達國家外，大部分締約國仍未建立船舶污染物接收能力符合性評估制度[4]。我國在防治船舶污染海洋環(huán)境風險評估中雖然已涉及港口船舶污染物接收能力的評估，但由于參照的《港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》（JT/T 879—2013）僅為行業(yè)標準 ，不具有強制性[5]，也沒有后續(xù)的港口碼頭污染物接收能力認證或符合性認可制度對其執(zhí)行提供保障，該部分評估內容往往成為一紙空文，碼頭并未真正按評估要求落實相關接收設施建設要求。

表1 IMO已通過但沒有生效的SA、ECA清單

3.港口船舶污染物接收收費制度尚待完善

目前，國際上對船舶污染物接收的收費制度有6種：（1）回收港口接收設施的成本；（2）直接收費制度；（3）免費；（4）外包制度；（5）固定的收費制度；（6）綜合收費制度。而我國目前主要采取直接收費制度，雖然這個制度符合“污染者付費”的原則，但沒有兼顧港口碼頭接收設施建設成本、對無回收價值和低回收價值污染物處理成本等成本回收問題，必然導致無回收價值或低回收價值的污染物接收得不到保障[6]。對于該類污染物，港口碼頭和污染物接收單位普遍不愿接收或要價過高，導致船舶到港排放意愿不強、積存船上或違規(guī)排放。

4.港口船舶污染物排放監(jiān)管不到位

在國際范圍內，雖然MARPOL公約規(guī)定了港口國有為船舶配備足夠的港口接收設施的義務，履約強制審核中也有對港口接收設施的審核內容，但審核標準沒有量化，也沒有強制手段對沒有配備足夠接收設施的港口國實施處罰，單靠在IMO設立的全球綜合航運信息系統(tǒng)（GISIS）港口接收設施信息數據庫（PRFD）模塊中反饋接收設施不足的情況，不足以讓港口國履行該項義務。在國內，雖然在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國港口法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等多個法律、法規(guī)中明確港口碼頭需要配備符合要求的港口接收設施，但基本沒有對不符合要求的港口碼頭的處罰[7]。除了因為上述缺乏接收設施配備充分性評估制度外，部門職能交叉也是重要的原因之一?！陡劭诮洜I管理規(guī)定》對船舶污染物接收的作業(yè)行為并未明確，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法規(guī)對船舶污染物接收作業(yè)與港口水域過駁、船載貨物裝卸等行為的界限也十分模糊，造成了行業(yè)管理概念含糊、職能交叉、權責不清的局面。而行業(yè)資質許可與監(jiān)管脫節(jié)的現(xiàn)象更為嚴重。目前，由于岸上接收設施配備不足，到港船舶無論在碼頭還是錨地接受船舶污染物接收服務，通常都會依賴水上污染物接收船舶進行水上接收作業(yè)，而核發(fā)資質的港口部門管理區(qū)域主要為港口陸域，不對水上船舶作業(yè)方式實施監(jiān)管[8]，許可之后的岸上設施運行核查及水上作業(yè)管理都十分薄弱。

5.港口接收設施信息查詢渠道不暢

各港口國對GISIS系統(tǒng)的PRFD模塊維護情況普遍不理想，沒有定期對數據進行更新維護，導致該部分數據不完整：不同種類的港口接收設施數據沒有被清晰標示，污染物接收單位的聯(lián)系方式缺失，該系統(tǒng)的信息通報功能并沒達到預想的效果。而國內也沒有設立對外開放查詢的信息公開渠道，到港船舶靠代理聯(lián)系污染物接收業(yè)務，既不利于行業(yè)內污染物接收單位的開放、公平、公開競爭，也不利于碼頭污染物接收服務的持續(xù)、健康發(fā)展。

四、改善港口船舶污染物接收狀況的履約建議

針對以上問題，筆者結合工作經驗，提出改善我國港口船舶污染物接收現(xiàn)狀的履約建議：

1.建議完善港口接收設施的規(guī)劃

建議加強對港口接收設施的規(guī)劃及管理。督促港口碼頭在設計階段落實接收設施的規(guī)劃，設計與港口容量、功能設置、目標定位相匹配的船舶港口接收設施，特別是需提前規(guī)劃的固定接收設施，如生活污水管網、壓載水接收設施及固定的垃圾接收設施等。在碼頭建成后，有關部門應對該部分設施進行專項驗收。

2.設立港口接收設施符合性評估制度

建議參照美國的做法，在充分調研國內外各港口碼頭污染物接收情況的基礎上，制定一套港口船舶接收設施充分性、符合性的評估機制，并進一步細化完善評估標準，對不同類型、不同容量、接收不同種類污染物的港口接收設施建設情況進行評估。對符合要求的港口碼頭頒發(fā)一種或多種污染物接收能力符合性證明，并定期進行復核。對設施運營正常、沒有收到船舶投訴、沒有對靠港船舶造成不當延誤的港口碼頭采取誠信管理；對不符合要求的港口碼頭勒令整改、罰款、取締證書或強制關停，以保證港口碼頭污染物接收能力符合要求。同時，可向IMO提交相關提案，建議建立船舶污染物接收能力的評估標準。

3.完善國內港口船舶污染物接收收費制度

目前，我國港口碼頭一般只接收船舶含油污水和垃圾，采取直接收費的方式。綜合考慮碼頭建設成本回收、不同種類船舶污染物處理難度及成本問題，建議針對不同種類的污染物采取有區(qū)別的收費制度，同時建立定價機制。對于含油污水這類有較高回收價值的污染物，可采取直接收費的方式；對于船舶垃圾、生活污水、船舶廢氣濾清器殘余物這些回收價值低的污染物，宜采取固定收費定量反向的方式，即船舶向碼頭繳納固定的費用，污染物在一定數量范圍內，碼頭予以接收，船舶取得接收憑證后可向碼頭索回全部或部分費用，污染物超出固定數量后的接收由船方補交處理費；對于有毒有害物質殘余、洗艙水、船舶廢氣濾清器殘余物等處理難度較大的污染物，宜采取政府補貼和免費接收的方式，即港口碼頭免費接收船舶的該部分污染物，政府再給予港口碼頭一定的補貼?？傊瑧槍Σ煌N類的污染物采取靈活的收費方式，既能保證港口接收設施的正常和良好營運、船舶污染物接收單位的可持續(xù)發(fā)展，也能使船舶愿意并方便使用，從而避免船舶產生在海上非法排放污染物的動機。

4.完善船舶污染物接收排放監(jiān)管機制

針對港口管理部門和海事部門在船舶污染物接收職能方面一直沒有清晰界定的現(xiàn)象，建議借機構改革之機，盡快梳理相關法律、法規(guī)，厘清兩個部門的職能，促使對港口接收設施前期建設規(guī)劃、中期評估、資質認定和后續(xù)管理維護的監(jiān)管更順暢，管理更高效。

5.公開港口船舶污染物接收信息查詢渠道

建議我國盡快完善IMO的GISIS系統(tǒng)的PRFD數據庫，定期補充完善各港口碼頭、各種船舶港口接收設施的信息，以供到港船舶查詢。同時參照IMO的《確保港口接收設施充分性指南》建立港口污染物接收管理計劃，完善港口污染物接收信息，并建立類似GISIS 系統(tǒng)的PRFD數據庫的港口船舶污染物信息查詢系統(tǒng)，開放給船舶和代理自由查詢，將信息公開化、透明化，推動港口船舶污染物接收市場向更加透明、公開、公平競爭的方向發(fā)展。