地方財政應負擔戶籍改革成本

戶籍制度屬于政治法律制度范疇，屬于一個國家的上層建筑。有關戶籍制度方面的法律制訂、頒布和實施是政府行為，涉及社會全體公民的利益，具有效用不可分割性。同時，戶籍制度具有非排他性，任何公民都有權要求戶籍，也必然擁有戶籍。從法律上講，不可能排除任何一個公民讓他不消費戶籍這種產品或者服務。另外，戶籍制度也具有提供成本的非競爭性，人口增加不會增加戶籍制度的提供成本。所以，戶籍制度具有純公共產品的特征，屬于一種純公共產品。按照現代財政學的理論，純公共產品應該由政府供應，因此，戶籍改革的成本應由財政負擔。

戶籍改革的宏觀成本和微觀成本中，有些是直接的有形成本，可以用貨幣進行度量，有些是間接的無形成本，難以用貨幣進行量化。在戶籍改革的成本中，真正可以直接貨幣化、需要財政承擔的是新戶籍制度的確定成本，這種成本數量較少，財政易于負擔。至于社會保障、醫療、住房、義務教育等方面的成本屬未來成本，相對于戶籍改革的未來收益來講是微乎其微的，可以輕易從戶籍制度改革的未來收益中扣除。

戶籍改革給地方帶來收益，體現在地方經濟總量增加上。首先，農民進城要獲取住房，必然采取租房、購房或建房的形式，從而增加與住房相關的政府稅費，如房產稅、契稅等收入。其次，進城農民的人數增多、收入增加，會增加當地的個人所得稅收入。再次，農民在企業務工會增加所在地企業的營業稅、增值稅、所得稅收入。總之，戶籍放開會給地方財政帶來大量收益，戶籍改革是地方財政的福音。

人們選擇在哪個地區居住，主要看他在那個地區是否有永久住所以及在那個地區獲取收入的機會，所以，國外以永久住所和就業作為確定戶籍的主要標準。如美國和其他多數發達國家規定，遷入或定居某城市要擁有固定的住所或一定的住房面積，以及穩定的經濟來源；并有一定的居住年限。否則有關部門將出面予以制裁。我國安徽、江蘇、重慶、山東、四川、上海和廣東的戶籍制度改革也規定：凡在當地有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人，本人及共同居住的直系親屬，均可在居住地自愿辦理城鎮常住戶口。以住所作為標準確定戶籍遵循屬地原則，居住地不同則戶籍不同，這樣的戶籍制度是地方性法律規范。同時，就業崗位的多少也具有地方性。就業機會是勞動者在某一地方獲取工作的可能性。這樣，擴大就業就屬于地方政府的職責范圍。因此，就業與戶籍安排均歸于地方，是地方的事權。

從現實來看，戶籍制度的主體是地方政府。在計劃經濟時期，城市居民按戶口定量供應基本生活消費品，城市以戶籍門檻決定企事業單位的用工范圍。1992年我國開始實行社會主義市場經濟體制。同年，中華人民共和國公安部決定實行“地方性戶口”，又稱“藍印戶口”。在此精神指導下，各省分別進行了戶籍制度改革，紛紛制定地方性的戶籍法規。有些城市為了吸引人才實行零收費落戶政策，相反，有些小城鎮甚至把戶口當作商品買賣，獲取地方財政收入。

雖然按屬地原則，戶籍管理權歸地方，但是，戶口遷移涉及全國各個地方，居民在全國范圍內遷移戶口是經常的事。并且，從法律、政策、制度體系來看，中央統一的政策、法規是地方性政策、法規的基礎。地方性戶籍管理政策、制度要遵從國家戶籍管理政策的原則規范。全國性的戶籍政策、法規的制訂必然會產生相應的成本，這種成本也由地方財政負擔。其負擔方式可以在中央與地方財政體制范圍內界定，比如采用地方上解支出形式。

（作者分別供職于江西財經大學公共管理學院、南方冶金學院）