城市韌性評價指標體系探討
——以北京市為例

趙丹 楊兵 何永 黃弘 周睿

引言

隨著人類社會經(jīng)濟活動在城市中高度集聚，城市所面臨的不確定性因素和風險也在不斷增加，導致城市往往表現(xiàn)出極大的脆弱性。根據(jù)聯(lián)合國國際減災戰(zhàn)略公布的數(shù)據(jù)，2005年到2014年，中國平均每年發(fā)生29起災害事件，死亡人數(shù)10469人，經(jīng)濟損失265.6億美元。北京市作為典型超大型城市，也面臨著一系列潛在的自然、經(jīng)濟、社會危機的威脅，如人口與資源環(huán)境之間的矛盾、滿負荷運轉(zhuǎn)的基礎設施、未來經(jīng)濟發(fā)展面臨的風險、副中心和新城建設帶來的社會管理挑戰(zhàn)等。

城市韌性是城市系統(tǒng)面對不確定性因素的響應和適應能力。韌性是系統(tǒng)本身的一種屬性、一種能力，衡量韌性就需要選取相應的評價指標。構建完善的指標體系對城市韌性進行評價, 對于摸清城市韌性度，發(fā)現(xiàn)城市現(xiàn)階段韌性短板，針對性提高城市韌性具有重要意義。

本文以北京市為例，梳理了其現(xiàn)階段的城市韌性現(xiàn)狀，并從重點關注對象、基礎設施保障和多元共治三個方面給出了針對性建議。

城市韌性評價概述

根據(jù)研究對象、研究目的、研究尺度的不同，城市韌性評價所采取的研究方法也不盡相同，目前主要有指標評價方法、拓撲分析方法、建模仿真方法、數(shù)據(jù)挖掘方法等。為了有效評價和科學量化城市韌性，不同研究機構從各自領域出發(fā)建立起韌性城市研究的框架體系。如洛克菲勒基金會的韌性城市研究框架、EMI（Earthquake emergency initiative）的城市韌性總體規(guī)劃、韌性聯(lián)盟的韌性城市研究主體框架、聯(lián)合國大學環(huán)境與人類安全研究所的大韌性城市研究框架、聯(lián)合國減災署(UNISDR)降低災害風險的韌性城市研究框架以及日本分別針對城市系統(tǒng)和能源系統(tǒng)構建的韌性城市框架等。

為切實評估不同城市的韌性水平，奧雅納公司基于大量研究提出韌性城市的研究框架（圖1），由領導力及策略（Leadership & strategy）、 健 康 及 福 祉（Health &wellbeing）、經(jīng)濟及社會（Economy & society）、基礎設施及環(huán)境（Infrastructure & environment）4個維度組成，細化為12個目標、52個績效指標及156個二級指標。

圖1 韌性城市框架及指標體系圖

每個城市可根據(jù)自身特點，確定各指標的相對重要性及其實現(xiàn)方式,并通過定性和定量相結合的方法，評估城市的現(xiàn)狀績效水平和未來發(fā)展軌跡，進而確定相應的規(guī)劃策略和行動計劃以強化城市韌性。其中，定性評估中的指標賦值由評估者根據(jù)相關情景分析的平均水平確定（圖2），定量評估則綜合考慮城市韌性指數(shù)的目標值，根據(jù)歸一化數(shù)據(jù)的平均值計算得到（圖3）。最后，將評估結果劃分為很差、較差、中等、良好和優(yōu)秀五個等級，以便于橫向和縱向的比較分析。

城市韌性評價指標體系構建

（一）指標選取原則

指標的選取原則包括獨立性、全面性與可行性三個方面：獨立性，韌性評價體系的每個指標都能充分說明其內(nèi)涵，選取指標時應注意甄別指標特點，指標相互之間不重復，內(nèi)容相互獨立；全面性，城市韌性包括的影響因素眾多，從評價體系的整體性出發(fā)，全面統(tǒng)籌各分指標；可行性，考慮指標的相關信息與數(shù)據(jù)的實際獲取情況，便于統(tǒng)計與分析。

圖2 定性評估示意圖

圖3 定量評估示意圖

各項指標應充分體現(xiàn)韌性城市的多樣性、冗余性、適應性、魯棒性、協(xié)同性、恢復力的屬性特征。多樣性是指城市系統(tǒng)要素及管理方式種類具有豐富度，以應對多種突發(fā)事件干擾形式；冗余性是指城市系統(tǒng)功能與管理能力具備安全裕度；適應性是指城市系統(tǒng)要素及管理方式具備根據(jù)外界環(huán)境的變化而靈活調(diào)整的能力；魯棒性是指在逆變環(huán)境中，系統(tǒng)仍具備維持一定功能的能力；協(xié)同性是指在管理過程中，顧及盡量多相關者的情況，整合相關資源；恢復力是指系統(tǒng)在遭遇損失后，迅速恢復自身結構、功能的能力。

（二）指標選取依據(jù)

結合《北京城市總體規(guī)劃（2016年一2035年）》《北京市城市總體規(guī)劃（2004一2020）》《北京市“十三五”時期應急體系發(fā)展規(guī)劃》《北京城市綜合防災減災規(guī)劃》等規(guī)劃文件，《北京市突發(fā)事件總體應急預案（2016年修訂）》《北京市視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設情況》《關于北京市2016年預算執(zhí)行情況和2017年預算的報告》等政府相關文件，《北京統(tǒng)計年鑒2016》《中國統(tǒng)計年鑒2016》等數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料，以及《UNISDR Disaster Resilience Scorecard for Cities》《Rockefeller Foundation City Resilience Index》《安全與韌性應急管理能力評估指南（GB/T）》《Community Resilience System》《Baseline Resilience Indicators for Communities》等國內(nèi)外先進韌性評價指標體系相關經(jīng)驗，構建北京韌性城市評價指標體系，并廣泛咨詢領域?qū)＜乙庖姡M行多次修改、調(diào)整、校核，最后結合有關數(shù)據(jù)，對北京市2015年、2020年、2035年安全韌性情況進行評價和展望。

（三）指標體系構成

從城市系統(tǒng)、韌性管理2個維度出發(fā)對北京韌性進行評價。城市系統(tǒng)考慮建筑、人員、交通、基礎設施、生態(tài)環(huán)境5個方面，韌性管理考慮領導力、資金支持、風險評估、監(jiān)測預警、應急管理能力、恢復能力、京津冀協(xié)同能力7個方面（圖4），每個方面對應若干具體指標，共提出83條具體指標（表1和表2），每條指標按0～5級評級（表3），分級標準結合國內(nèi)外標準、北京實際情況、其他指標體系分級標準等情況進行制定。

北京城市韌性度評價

（一）總體評價

依據(jù)上述指標體系結合收集到的相關數(shù)據(jù)及北京市規(guī)劃情況，對北京市2015年、2020年、2035年安全韌性情況進行了總體評價，將指標體系中各評價方面的評價結果取平均值，得到了北京市2015年、2020年、2035年安全韌性水平（最低為0，最高為5）分別為2.60、3.57、4.48（圖5）。結果表明，北京市韌性水平當前還有很多可以改進之處。

圖4 城市評價指標體系構成圖

表1 城市系統(tǒng)指標體系

表2 韌性管理指標體系

表3 指標分級示例

（二）分維度評價

對城市系統(tǒng)、韌性管理兩大維度分別進行評價分析（圖6、圖7）。城市系統(tǒng)維度的安全韌性水平評價結果（最低為0，最高為5）：2015年為2.41，2020年為3.34，2035年為4.33，其中生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀韌性度較低。韌性管理維度的安全韌性水平評價結果（最低為0，最高為5）：2015年為2.74，2020年為3.65，2035年為4.59，其中恢復力現(xiàn)狀韌性度較低。

（三）分指標評價

1.建筑評價指標細分為集裝箱活動房比例及房屋質(zhì)量兩個三級指標。北京市建筑韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.50，2020年為4.50，2035年為5.00。其中，集裝箱活動房比例的現(xiàn)狀韌性度較低，僅為2。這是未來需要重點關注的方面之一。

2.人員評價指標又分為基尼系數(shù)、社區(qū)應災互助準備情況、失業(yè)率、平均受教育年限、城鄉(xiāng)職住用地比例、一刻鐘社區(qū)服務圈、人均期望壽命、社會治安和食品安全9個三級指標，人員韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.78，2020年為3.44，2035年為4.44。其中，社區(qū)應災互助準備情況、平均受教育年限、城鄉(xiāng)職住用地比例和社會治安等項現(xiàn)狀韌性度較低，是未來需要重點關注的領域。

圖5 北京城市韌性度總體評價結果

圖6 城市系統(tǒng)韌性水平總體評價結果

圖7 韌性管理韌性水平總體評價結果

3.基礎設施評價指標包括人均應急避難場所面積、應急避難場所容納人數(shù)、高速寬帶家庭接入率、移動電話普及率、戶平均停電時間、電網(wǎng)最大負荷率、居民燃氣氣化率、天然氣應急儲備能力（儲備量與年用量之比）、住宅供熱普及率、清潔能源供熱比例、人均水資源量（包括再生水量和南水北調(diào)等外調(diào)水量）、城鄉(xiāng)污水處理率、學校救災潛力（覆蓋每10000人的公立學校數(shù)目）、殘疾人康復服務覆蓋率、千人醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)、千人養(yǎng)老機構床位數(shù)、城六區(qū)防洪能力、抗震能力、地質(zhì)災害年死亡人數(shù)、消防人員配比、人防工程普及頻率、地下空間配置安全設施比例22個三級指標，涵蓋市政、防災減災等重要基礎設施。基礎設施韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.50，2020年為4.50，2035年為5.00。其中，天然氣應急儲備能力、人均水資源量現(xiàn)狀韌性度最低，是北京市未來需要重點關注和提升的領域。

4.交通評價指標細分為道路網(wǎng)密度、綠色出行比例、軌道交通里程及萬車死亡率四個三級指標。交通韌性度（最低為 0，最高為 5），2015年為 2.25，2020年為 2.75，2035年為3.75。

5.生態(tài)環(huán)境評價指標細分為森林覆蓋率、細顆粒物年均濃度、建成區(qū)人均公園綠地面積、公園綠地500米服務半徑覆蓋率、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、平原區(qū)開發(fā)強度、生態(tài)控制區(qū)面積比例及水功能區(qū)水質(zhì)達標率8個三級指標。生態(tài)環(huán)境韌性度（最低為0，最高為5），2015年為1.88，2020年為3.00，2035年為4.13。其中，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率的現(xiàn)狀韌性度最低，是未來需要重點關注和提升的領域。

6.領導力評價指標細分為領導力水平、協(xié)調(diào)能力水平和對相關組織職責的定義3個三級指標。領導力韌性度（最低為0，最高為5）2015年為4.33，2020年為5.00，2035年為5.00。現(xiàn)狀領導力各項指標較高，未來需進一步加強協(xié)調(diào)能力和權責分工。

7.資金支持評價指標細分為財務計劃制訂情況、重點工程專項資金、運轉(zhuǎn)資金專項預算和應急資金專項預算4個三級指標，資金支持的安全韌性度（最低為0，最高為5），2015年為2.75，2020年為3.50，2035年為4.75。

8.風險評估評價指標細分為災害風險普查、暴露度和脆弱度普查、災害風險地圖編制情況、隱患排查機制及技術清查情況等6個三級指標。風險評估安全韌性水平（最低為0，最高為5）2015年為3.60，2020年為4.20，2035年為4.80。風險評估領域整體韌性度較高，其中隱患排查機制未來還有待進一步加強和完善。

9.監(jiān)測預警評價指標細分為視頻監(jiān)控覆蓋率、自然災害致災因子監(jiān)測、疫情監(jiān)測監(jiān)控情況、預警信息發(fā)布率、預警信息覆蓋率及預警信息時效性6個三級指標。監(jiān)測預警韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.00，2020年為3.00，2035年為4.17。其中，視頻監(jiān)控覆蓋率、自然災害致災因子監(jiān)測及預警信息時效性三項指標現(xiàn)狀韌性度較低，是未來需要重點關注的領域。

10.應急管理能力評價指標細分為法律法規(guī)編制情況、專項預案編制情況、應急演練舉辦情況、居民抗災培訓覆蓋率、抗災培訓可獲得性、語言群體覆蓋情況、救援隊伍救援情況、醫(yī)療保障情況、物資儲備情況及志愿者隊伍建設情況10個三級指標。應急管理能力韌性度（最低為0，最高為5）2015年為3.00，2020年為3.50，2035年為4.80。其中，居民抗災培訓覆蓋率和抗災培訓可獲得性兩項指標的現(xiàn)狀韌性度較低，可見目前對于居民抗災意識的培訓和教育還相對不足，是今后需要重點提升和加強的領域。

11.恢復能力評價指標細分為商業(yè)保險覆蓋率和恢復計劃制訂情況2個三級指標。恢復能力韌性度（最低為0，最高為5），2015年為1.50，2020年為3.00，2035年為4.00。其中，現(xiàn)狀恢復計劃制訂情況較差，未來應重點關注和加強。

12.京津冀協(xié)同能力評價指標細分為應急聯(lián)動預案編制情況、處置流程及任務分工明確情況、跨地區(qū)應急演練開展情況、突發(fā)事件管理系統(tǒng)聯(lián)通情況、干部應急管理能力培訓情況、技術系統(tǒng)對接情況、預警信息聯(lián)通情況及京津冀地震速報預警系統(tǒng)建設情況等8個三級指標。京津冀協(xié)同能力的韌性度（最低為0，最高為5）2015年為2.00，2020年為3.38，2035年為4.63。其中，應急聯(lián)動預案編制情況、干部應急管理能力培訓情況兩項指標的現(xiàn)狀韌性度較低，是未來應重點關注的方向。

基于韌性評價的對策建議

（一）關注高風險區(qū)域與脆弱人群

1.對于高風險性和高脆弱性的地區(qū)，應進一步確定建設控制要求。對于現(xiàn)狀無法滿足規(guī)范安全要求及具有重大安全隱患的危險源，應盡快加強監(jiān)控或進行排除。城市用地布局要在安全風險評估指導下遠離高風險地區(qū)。對重要機構及重大公共項目的選址建設應進行充分的前期論證，確保合理選址，并明確重點保護對象及措施。

北京山區(qū)約有1/4的地區(qū)處于泥石流、崩塌、滑坡等突發(fā)性自然災害的易發(fā)地區(qū)，是影響山區(qū)生產(chǎn)生活安全的重要因素，應加強地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)的生態(tài)治理和修復，同時開展部分危險居民點的搬遷工作。對于地震、地質(zhì)災害等自然災害，還應進一步完善監(jiān)測預警體系，搭建高風險區(qū)域的生命線安全檢測系統(tǒng)和提高各類建筑的設計標準，嚴格控制人為誘發(fā)災害。中心城主要的危險源為危化品、天然氣及高壓線管廊。應加強危險源周邊建設用地的排查和整治，降低災害風險。

2.老人和兒童等脆弱人群是災害風險防控的重點關注人群。人口比例而言，6歲以下兒童主要分布于城鄉(xiāng)接合部，65歲以上老人主要分布于遠郊區(qū)縣，中心城的老人和兒童的人口密度最高。在災害風險防控中應重點關注遠郊區(qū)縣孤寡老人和留守兒童，建立脆弱人群清單，提高防災自救的意識和能力。

（二）保障基礎設施

1.增加應急避難場所。為應對突發(fā)事件，規(guī)劃建設具有應急避難生活服務設施，可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所。2015年，全市共4325個避難場所，人均0.78平方米，目前應急避難場所仍有一定的服務盲區(qū)。未來規(guī)劃應提高人均應急避難場所面積。

2.規(guī)劃救災通道。救災通道以城市主干道和部分次干道為主，保證災害時城市與外界的交通聯(lián)系和城市自救。中心城救災通道包括室內(nèi)主要通道、市內(nèi)備用通道、對外主要通道和對外備用通道，形成橫、縱、環(huán)相連的網(wǎng)絡體系。市域救災通道包括主要通道、備用通道和連接通道，將醫(yī)療中心、避災場所、物資儲備庫及交通樞紐進行連通，形成覆蓋全市域的網(wǎng)絡系統(tǒng)，保障災時與外界的快速聯(lián)系。

（三）社會多元共治

1.鼓勵多元參與及加強公眾參與的制度保障，推進多層面利益相關者風險共擔的適應治理機制建設。風險溝通不僅是自上而下的政府行為，還應是多層面利益相關者，包括各級政府、企業(yè)、社區(qū)和居民，以及他們之間的風險信息、知識和行動上的互動，從而減少信息不對稱、風險溝通不足、風險理解偏差和行動不當。

2.推進制度改革，首先要建立韌性城市建設領導小組;其次，完善韌性城市建設管理部門，如應急辦、人防辦等;最后，由各個分管部門制訂統(tǒng)一的城市各個功能系統(tǒng)的韌性規(guī)劃和應急預案，指導各個具體部門進行韌性提升工作的實施。