城市應急避難場所布局存在的問題及應對策略

王培茗

引言

我國是一個人口眾多且災害多發(fā)的國家，無論是自然災害還是各類人為災害都較為頻繁，這些災害給人民生命財產(chǎn)安全造成了巨大的損失。隨著城市化進程的不斷加快，我國已經(jīng)有50%以上的人口生活在城市，盡管城市建筑及設(shè)施較鄉(xiāng)村更為堅固，但由于城市人員密集，一旦遭遇災害，人員傷亡及損失往往更為巨大，如1923年的日本關(guān)東大地震、1976年的中國唐山大地震，傷亡都遠遠高于發(fā)生在鄉(xiāng)村區(qū)域同樣級別的地震。為了減少各類災害造成的人員傷亡，我國往往通過設(shè)置城市應急避難場所，讓受災人員在災后第一時間轉(zhuǎn)移到這些相對安全的場所接受救援、救治，因此應急避難場所成為城市居民的救命場。然而，我國雖然確立了在城市中設(shè)置應急避難場所的標準，也發(fā)布了相應規(guī)范，但是在實際規(guī)劃布局過程中卻出現(xiàn)了一系列問題，下面就主要存在的問題進行分析，提出相關(guān)的應對策略。

城市避難疏散場所布局存在的問題

（一）應急避難場所的布局與避難需求不匹配

在我國，城市應急避難場所的選擇一般遵循平災兩用的原則，以城市公園、廣場、停車場、運動場、學校操場等場地作為避難場所，雖然這些場地在布局時與居民區(qū)分布進行了一定程度的結(jié)合，但其服務(wù)人口往往是以平時的人口為基數(shù)計算的。在災害發(fā)生時，由于每個區(qū)域的災害風險不同，如城市老舊社區(qū)、城中村等雖然與新居民小區(qū)人口差不多，但災后這些社區(qū)往往受損更為嚴重，避災需求更大。我們現(xiàn)在進行城市防災規(guī)劃時大部分是按服務(wù)半徑布局應急避難場所，而災損評估沒有作為布局的必要條件。

在金融去杠桿的大背景下，關(guān)于如何降低負債“求生”，泛海對媒體表示，單純從財務(wù)報表來看，公司的資產(chǎn)負債率確實相對較高；但考慮到公司土地取得較早且采用成本法入賬等原因財務(wù)報表上的資產(chǎn)負債率并沒有真實反映公司的資產(chǎn)負債水平。“盡管如此，公司仍通過多種措施，包括加快地產(chǎn)項目銷售回款、繼續(xù)推進非公開再融資事項，提高金融平臺盈利和分紅能力、積極推進子公司引入戰(zhàn)略投資者事項等，爭取更好地改善公司資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，保證公司經(jīng)營的穩(wěn)健。”

圖1 應急避難場所服務(wù)盲區(qū)和服務(wù)重疊區(qū)

（二）應急避難場所服務(wù)區(qū)存在較多服務(wù)盲區(qū)和服務(wù)重疊區(qū)

如前所述，應急避難場所基本是“借用”城市其他功能的場地，這些場地的布局遵循自身的布局原則，如城市公園按級別劃定不同的服務(wù)半徑，中小學按照居民區(qū)的服務(wù)要求進行布點，城市廣場、停車場、運動場按照城市功能需求布局，這些場地在布局時并不需要考慮其他場地的布局，如學校旁邊有可能就是公園或者廣場，若它們同時作為應急避難場所，則服務(wù)區(qū)就會出現(xiàn)重疊。而且由于災時人們只能步行到達應急避難場所，且緊急避難場所的抵達時間是有要求的（一般要求5分鐘或500米以內(nèi)），這樣應急避難場所的服務(wù)范圍與可達性一致，往往與服務(wù)半徑劃定的區(qū)域相差甚遠，可能存在大量服務(wù)盲區(qū)（圖1）。

（三）應急避難場所自身安全存在隱患

圖2 某小城市應急避難場所位于地質(zhì)災害及易燃易爆危險區(qū)內(nèi)

圖3 栽滿樹木和布滿游樂設(shè)施的應急棚宿區(qū)

從以往的調(diào)研看，某些早期設(shè)定的避難場所，因為當時缺乏必要的標準，場所本身就位于危險區(qū)或者次生災害危害區(qū)（圖2），比如我們往往選擇城市公園作為應急避難場所，而很多城市公園是選擇城市中不好利用的土地（溝谷、水邊、山坡），這些區(qū)域往往也是次生災害易發(fā)的地區(qū)，有可能發(fā)生泥石流、滑坡、洪水等；有的應急避難場地距離活動性斷裂帶、加油站、儲氣站等危險源距離不夠，一旦發(fā)生災害，這里反而會成為危險區(qū)；一些應急避難場所周邊就是棚戶區(qū)，又缺乏有效的隔離設(shè)施，若棚戶區(qū)同時發(fā)生火災，則這些場所根本提供不了避難服務(wù)。在歷史上就發(fā)生過應急避難場所反而是最危險場地的事件，如1923年日本關(guān)東大地震中，東京下町區(qū)約4萬人逃到被服廠廣場避難，結(jié)果廣場被次生大火包圍，而導致3.8萬人喪命。

（四）應急避難場所有效服務(wù)面積不足

由于大量應急避難場所都是“借用”其他功能的場地，這些場地由于原有功能的要求，內(nèi)部布局往往不能滿足防災需求，如公園、廣場內(nèi)往往種植了過密的植物，尤其是大量的灌木叢（圖3）；還有一些公園內(nèi)有大量的水面，學校內(nèi)有大量的建筑，停車場內(nèi)停滿了車輛，根本無法提供有效的服務(wù)面積。由于應急避難場所在確定時，大多只考慮其所處位置及服務(wù)半徑，并未考慮有效容災面積，以致許多掛牌應急避難場所根本不能滿足服務(wù)區(qū)人員避難需求。

（五）應急避難場所的通道系統(tǒng)不夠完善

雖然我國是一個多災的國家，但由于我國的防災應急管理一直不到位，民眾的應急避難知識非常有限，許多市民并不了解應急避難場所是什么，不知道自己家門口有沒有應急避難場所，更不知道災害發(fā)生時要怎么到達應急避難場所，也不知應急避難場所內(nèi)會有什么樣的設(shè)施可以利用。大部分人對應急避難的了解來源于新聞報道，認為就是跑到空地上，等待政府發(fā)放帳篷、食物、水等救濟物資。在我國這樣一個人口大國，居民沒有足夠的自救和互救基本常識，完全靠國家救援，這是非常不合理的，也是一旦發(fā)生災害往往造成大量人員傷亡的原因之一。

（六）應急避難場所內(nèi)部設(shè)施配套不足

由于災時受災人員往往是通過疏散通道抵達應急避難場所的，也就是只有道路覆蓋的區(qū)域人們才能可達。而且由于災害發(fā)生時人們抵達應急避難場所的時間越短，受到災害傷害的可能性越小，因此按照受災人員實際可達的時間、距離劃定服務(wù)范圍是非常合理的做法。現(xiàn)在我們可以通過GIS技術(shù)，設(shè)定一定的疏散時間（如步行5分鐘、1個小時等）、或者一定的服務(wù)距離（500米、2千米等），這樣劃定的服務(wù)范圍一般不是圓形緩沖區(qū)，而是不規(guī)則的區(qū)域，這樣劃定的區(qū)域與災時實際服務(wù)的范圍更為接近，遠遠小于圓形緩沖區(qū)的范圍（根據(jù)以往研究僅達到圓形緩沖區(qū)的1/2甚至1/3），在此基礎(chǔ)上我們應在服務(wù)盲區(qū)補充更多的應急避難場所，同時發(fā)現(xiàn)服務(wù)重疊區(qū)域，為避免造成浪費應通過重新選址減少重疊區(qū)域面積（圖5）。

不同類型的災害會造成城市不同區(qū)域、不同程度的破壞，如地震會造成土木、磚木等未設(shè)防老舊建筑的破壞，火災會造成木結(jié)構(gòu)建筑區(qū)的連片燒毀，洪災會造成淹沒區(qū)域內(nèi)建筑無法居住，泥石流、滑坡則會對所覆蓋區(qū)域造成毀滅性破壞。各災種對建筑物的破壞、毀損都會帶來一定量的避難疏散人口，其數(shù)量與災損密切相關(guān)，只有在預估無家可歸人口的基礎(chǔ)上布局應急避難場所，按照無家可歸人口數(shù)量預留避難面積才可能按需供給，避免供給不足或不必要的浪費。需求決定供給，當然我們也應該在災損評估的基礎(chǔ)上確定城市中風險最大的區(qū)域，確定各項改善防范措施，如抗震加固、拆除棚戶區(qū)、修建防洪措施、或者干脆搬離災害覆蓋區(qū)域等，這樣的布局就會更加科學合理，而不是僅僅依靠服務(wù)半徑在全城均勻地布置應急避難場所。

圖4 只見牌子不見設(shè)施

（七）應急避難場所無法滿足綜合避災的需求

方案三：谷物、薯類和雜豆統(tǒng)計為糧食，但不包括大豆。考慮到人們糧食消費的多元化，雜豆仍然可以作為糧食的一部分。因此，只將大豆從現(xiàn)有糧食統(tǒng)計口徑中剔除，其中薯類(不含木薯)仍然按5比1折糧。

（八）缺乏應急演練，民眾對避難場所了解不足

同樣，由于應急避難場所的“借用”性質(zhì)，其通道系統(tǒng)往往并未考慮防災需求，一些場所僅有唯一的通道進出；有的通道寬度不達標；有的通道上有障礙物；有的通道在災害發(fā)生時會發(fā)生阻塞，如兩側(cè)建筑物質(zhì)量不能達標，災害發(fā)生時有可能倒塌、燃燒等；有的通道過于曲折，加長了疏散時間。在上述情況下一旦發(fā)生災害，即使應急避難場所自身沒有發(fā)生問題，也會由于通道的原因?qū)е聭北茈y場所不可用或者利用效率下降。

出入通道是應急避難場所的血管和神經(jīng)，若出現(xiàn)問題，應急避難場所就會陷入癱瘓，因此對避難疏散通道進行評估是十分重要的。應急避難場所主要擔負居民的疏散任務(wù)，由于疏散時間有限，若其出入通道過于狹窄、曲折，甚至在災時由于各種原因?qū)е伦钄啵瑒t無法發(fā)揮應急避難場所的功能，因此在確定應急避難場所時，務(wù)必對其出入通道的暢通性進行評估。首先，是道路自身的安全性，包括道路在災時是否發(fā)生變形、開裂導致無法通行；其次，通道上橋梁是否完好；第三，通道兩側(cè)建筑物是否由于災害發(fā)生倒塌、變形、燃燒導致通道無法通行；最后，通道寬度是否滿足災時疏散人員密度需要，有的疏散路徑中的某一段會是多個應急避難場所共用（尤其是城市主次干道），屆時會發(fā)生擁擠。評估后，決定是否對通道路基路面、以及通道上建筑、橋梁等進行加固、改造、拆除重建措施；或者是否需要對通道加寬、取直；或者在應急避難場所增加出入口等措施。

圖5 某小城市應急避難場所500米服務(wù)半徑與500米可達區(qū)對比

城市避難疏散場所應對策略

（一）災損評估是應急避難場所規(guī)劃布局的前提

《臨床神經(jīng)病學雜志》2016—2017年載文及基金項目統(tǒng)計與分析 ……………… 周蒞源，孫婧，管青山 271

（二）人員可達性評估是應急避難場所服務(wù)區(qū)劃分的依據(jù)

對比日本的應急避難場所，我國的應急避難場所大部分配套設(shè)施不足。應急棚宿區(qū)常常是隨意插牌，應急供水、應急供電設(shè)施不能保證，應急廁所、應急醫(yī)療、炊事等場地的安排也很隨意，有時只見到牌子未見到設(shè)施（圖4），也未專門安排直升機起降場地，往往是災害發(fā)生時再臨時安排，各類應急設(shè)施往往也是救援時臨時調(diào)運，導致每次災害發(fā)生時出現(xiàn)混亂。

圖6 日本應急避難場所與周邊住宅區(qū)之間的隔離閘門和隔火樹木

圖7 日本城市應急避難場所的場地

（三）必須對應急避難場所自身的安全性進行評估

應急避難場所首先要確保自身是安全的，因此必須對其安全性進行評估。由于每個城市遭遇災害的類型不一樣，因此應急避難場所安全性評估的內(nèi)容也不同，但是所有應急避難場所都應評估其距加油站、儲氣站、危險品倉庫等爆炸、火災隱患點的距離。對于不在安全范圍內(nèi)的應急避難場所應另外選址，或者遷移這些爆炸、火災隱患點。凡是有各類地質(zhì)災害、洪災，或者直接有活動斷裂帶穿過的城市，必須確保應急避難場所不在這些危險源覆蓋的區(qū)域內(nèi)，否則應另行選址。對于位于棚戶區(qū)、城中村中的應急避難場所應做好安全隔離措施，如日本位于老舊社區(qū)的應急避難場所與棚戶區(qū)之間設(shè)立安全防火閘門和種植防火的樹木進行隔離（圖6）。

（四）應急避難場所的有效服務(wù)面積必須保證

既然作為應急避難場所，就必須保證有效容災面積滿足群眾避災需要。無論是城市公園還是廣場，一旦選擇為城市應急避難場所，就應保證其有足夠的、 平坦的空場地，減少植被的覆蓋率，即使種植植被也應以草坪等為主，如日本多采用土地面或者煤渣地面等非硬質(zhì)空地，這樣的地面可以便于受災群眾搭建帳篷或者起降直升飛機等（圖7）。場地內(nèi)應避免水體切割，尤其避免選擇以水體為主的公園作為避難場地。從這個角度看防災公園與普通公園是有一定差異的，不應用統(tǒng)一的綠地率來要求。對于選作應急避難場所的學校操場、停車場等也應建立相應的管理要求，以保證災時的可使用面積。

由于不同災種的應急避難要求不同，我們很難設(shè)立綜合應急避難場所，目前國家比較完善的是地震應急避難場所，該場所的布局往往較為均勻，與人口密集區(qū)結(jié)合緊密。而其他災種由于災害源的不同，如泥石流災害往往與泥石流溝的分布有關(guān)，其災害影響范圍為泥石流沖積扇內(nèi)，應急避難場所只要避開泥石流沖積扇即可；滑坡影響范圍與滑坡體大小、區(qū)域密切相關(guān)；洪水淹沒范圍則與海拔標高密切相關(guān)；人防避難則更傾向于地下。鑒于此，如果去錯了應急避難場所，不僅不能避災，還可能面臨危險。因此，設(shè)立綜合的應急避難場所是不科學、不現(xiàn)實的。

（五）必須對應急避難場所出入通道的安全性進行評估

癲癇是神經(jīng)系統(tǒng)常見疾病之一，主要發(fā)生在睡眠期，臨床表現(xiàn)主要表現(xiàn)為面肌抽搐、喉頭發(fā)聲、口齒不清、流涎等［11］。難治性癲癇患者的病情可持續(xù)5年甚至更長時間，部分患者在用藥治療過程中往往產(chǎn)生耐藥，不利于預后康復。難治性癲癇常會導致神經(jīng)元異常放電，使得出現(xiàn)暫時性中樞神經(jīng)系統(tǒng)功能失常。難治性癲癇持續(xù)狀態(tài)可通過腦電圖監(jiān)測，可在中央?yún)^(qū)或中顳區(qū)出現(xiàn)尖波、棘慢復合波、棘波等［12］。流行病學調(diào)查顯示我國癲癇的發(fā)病率為每年30/10萬左右，約有900萬癲癇患者，其中難治性癲癇患者約有300萬，70%～80%的患者未接受正規(guī)的診斷與治療［13‐14］。

（六）應完善避難疏散場所的服務(wù)配套措施

合理安排避難場地內(nèi)部用地功能，尤其是棚宿營地、物資發(fā)放場地、應急廁所、炊事營地、應急醫(yī)療救護等場地，盡可能做到互不干擾，就近服務(wù)（圖8）。雖然應急避難場所的供電、供水設(shè)施已經(jīng)加大了保障力度，抵御災害的能力強于普通民用設(shè)施，但同時還應設(shè)置自主發(fā)電、自主凈水處理設(shè)備，減少對城市供電、供水等管網(wǎng)的依賴，保證應急避難場地的基礎(chǔ)服務(wù)能力。

（七）分類建設(shè)避難疏散場所

由于不同災種造成的破壞是不一樣的，需要進行應急避難的地點、位置也是不同的，因此城市應該按不同災種分類進行應急避難場所建設(shè)，并對每類應急避難場所進行標注，做到專項服務(wù)，可以合并建設(shè)的進行合并，并標注多類應急避難場所符號。

（八）定期組織居民進行防災疏散演練

上述所有的建設(shè)工作必須依賴于民眾知曉方能發(fā)揮作用，在我國許多城市，居民對如何應對災害知之甚少，這就需要政府、社區(qū)制定完善的應急預案，包括對居民的培訓計劃，不僅要讓居民學習防災知識，還要每隔一段時間（3個月或者半年）進行一次防災演練，所有居民應按程序進行自救，按疏散線路抵達應急避難場所，并熟悉應急避難場所的各項設(shè)施，通過長期的訓練，使居民熟悉居所周邊不同災害的躲避方案、疏散路徑，這樣才能在災時有條不紊地進行自救、互救，最大限度地減少傷亡，發(fā)揮應急避難場所、應急避難通道的救命作用。

學生有了濃厚的學習興趣，學習熱情就高漲，課堂效率自然而然就提高了。在教學中，教師要善于激發(fā)學生的學習興趣。

圖8 日本應急避難場所的應急廁所

結(jié)語

應急避難場所的建設(shè)是一項緊迫的工作，同時也是一項長期的工作，應將其納入城市規(guī)劃建設(shè)中。規(guī)劃必須到位，既要堅持平災兩用的原則，盡可能“借用”城市其他場地，又要按照防災需求增設(shè)專門的應急避難場地（這些場地也可在平時賦予一定的城市其他功能），但所有的應急避難場地應堅持以應急避難為主，不可偏廢。對于一個城市來說，安全是第一位的，人民的生命是第一位的，災害雖不是時時發(fā)生，但一旦發(fā)生就會帶來不可估量的生命財產(chǎn)損失，因此不能由于一段時間未發(fā)生災害就麻痹大意，忽視防災設(shè)施建設(shè)和災害應急演練。