基于心理契約的公務員職務與職級并行制度研究

張夢妮

摘 要：面對我國基層公務員動力不足的現狀，建立公務員職務與職級并行制度，以提高基層公務員的基本工資，擴大其晉升空間。文章運用心理契約二維結構理論，構建基層公務員心理契約激勵模型對這一制度進行分析，提出了建立獨立的職級等級體系、優化公務員考核制度、合理調整公務員工資級別和工資結構、構建基層政府公共財政保障機制、協調好職級晉升后的工作關系的政策建議。

關鍵詞：職務與職級并行制度；職級晉升；心理契約；激勵

一、問題提出

十九大習近平新時代中國特色社會主義思想中明確提出，推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標之一，而基層公務員是我國實現國家治理現代化的重要人力資源基礎。我國基層公務員面臨“僧多粥少”的狀況，基層機關職數少，基層公務員的上升空間受限。

為了解決基層公務員的晉升激勵問題，我國在全國正式建立公務員職務與職級并行制度。2015年，國家出臺《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》），正式在縣以下建立職務與職級并行制度。2016年12月，國務院在部分地區和部分在京中央機關進行為期兩年的制度試點。該制度目前仍處于政策探索時期。在現階段的制度實施過程中，顯現出一些薄弱環節，如何進一步優化此制度，正是本文的研究方向。

二、理論闡釋

（一）理論基礎

心理契約的概念最早由Levinson提出，他認為心理契約是指組織與員工之間隱含的、未公開說明的相互期望的總和。

學者們歸納了幾類心理契約維度，提出了二維結構說、三維結構說和多維結構說等觀點。其中，二維結構說中，交易-關系契約說較為經典，由Rousseau在實證研究的基礎上提出。另一種二維結構說是Kiekul和 Lester運用因素分析的實證研究方法提出“內—外在契約”的二維結構說，通過對雇主責任的分析研究得出心理契約的外在契約和內在契約兩個因素，一方面是與工作完成有關的外在契約，包括安全的工作環境、靈活的工作時間、有競爭力的工資和獎金。另一方面是與工作性質有關的內在契約包含，工作自主權、參與決策、自我控制、組織支持和晉升空間，且實證分析了心理契約對員工績效和工作滿意度有正向的顯著影響。

二維結構中的“交易-關系”契約模式隨著人們對這種模式的運用和檢驗，發現該模式很不穩定。三維結構說和多維結構說相對具有特殊性，普遍性和適用性不足，具有很大的局限性，可取性并不強。而公務員職務與職級并行制度對我國公務員的影響因素構成（包括晉升、薪酬、考核等）與“內-外在契約”模式的框架相吻合，因此本文選擇以“內—外在契約”的二維結構說為理論基礎。

（二）模型構建

在運用該心理契約模式進行分析時，還需要對因素進行篩選。首先，公務員的工作性質不適用于靈活安排工作時間，因此在模型中刪掉“靈活的工作時間”這一承諾。其次，“工作自主權”和“參與決策”與公務員職務與職級并行制度的聯系很小，因此在模型中刪除。經過篩選并結合心理契約激勵過程，構建了基于心理契約的基層公務員激勵模型，如圖1所示。

在此模型中，心理契約包含外在契約和內在契約兩個因素。外在契約是指涉及政府所做的與公務員工作完成有關的承諾，包括：有競爭力的工資和獎金、和諧的工作關系。而內在契約則包括自我控制、組織支持、晉升空間這些與公務員工作性質有關的承諾。心理契約對基層公務員產生激勵作用，反映在績效上，績效影響個人獎酬，二者又共同作用影響公務員的工作滿意度，從而再影響心理契約。

三、公務員職務與職級并行制度的不足

（一）工資級別多、差距小，激勵作用不足

“有競爭力的工資”從內部競爭力分析，該制度激勵作用不足。《意見》規定縣以下公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。另外，工資檔在級別的基礎上還分為14個檔次，劃分的過細過多，并且各級別檔次的工資差距很小。基層公務員同一級別相鄰檔次的工資相差幾十元，相同檔次相鄰級別的工資相差也不超過百元。雖然各級別的待遇差距不僅在于基本工資差距，但基層公務員級別間工資差距如此小，缺乏足夠的激勵作用。

（二）工資結構失調

我國公務員工資構成包括職務工資、職級工資、工作性津貼、生活性補貼，基本工資由職務工資和職級工資組成。近年來公務員的基本工資占比已經下降到1/3左右，屬于不正常的工資結構。基本工資占比太小，會導致地方政府過度增加公務員津貼、獎金的發放。雖然中央出臺了《關于調整機關工作人員基本工資標準的實施方案》（以下簡稱《方案》），隨后各地陸續出臺相關政策，提高基本工資占比，但頂層設計未規定具體標準或范圍。

（三）工作關系的處理

從“安全的工作環境”分析，公務員職務與職級并行制度存在職級晉升者身份定位的問題。增加職級晉升通道后，有可能出現在同一單位內，職級晉升后的公務員職級高于其領導職級的情況，或者是出現“小資歷”管理“老資歷”的情況，會產生心理落差。在制度上如何處理好職級晉升后的工作關系，《意見》等文件尚未做出明確規定。

（四）考核制度不完善

“自我控制”的結果體現為公務員的考核結果。現行制度規定中，明確了年終考核優秀的，可以在職級晉升中減少半年任職時間。而公務員考核制度存在以下不足，一方面，我國公務員管理形成了三類公職崗位，但是考核制度卻未區分崗位類別，“一視同仁”。如果不區分不同類別公務員的考核標準，有失公允。2016年兩辦印發了《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》，對這兩類公務員的考核做了相應規定，但這兩個規定也只是停留在原則性的層面。另一方面，目前的考核制度主要考核“德、能、勤、績、廉”五個方面，但并沒有完全量化。

（五）組織支持

“組織支持”主要體現在資金支持上，該制度的建立使政府增加了一筆由職級晉升帶來的公務員待遇開支，部分地區由此存在財政負擔。《方案》中對經費來源有所說明，指出調整后增加的用以支付公務員職級晉升的財政資金需求，按行政隸屬關系的現行經費保障渠道解決，對經費不足的部分，中央財政通過轉移支付給予補助，但還未出臺具體的措施辦法。

（六）職級晉升年限太長，晉升臺階太少

從“晉升空間”的角度分析，存在職級晉升年限設置不合理的問題，體現在年限設置的過長和年限作為職級晉升參考依據的比重可能過大。一方面，《意見》規定，公務員晉升職級的主要依據是任職年限和級別，如果只考慮年限，可能會陷入“只要不犯錯、熬夠時間就晉升”的思維怪圈，形成“熬資歷”的風氣。雖然在制度設計中規定了相應的考核，在實踐過程中，熬資歷的成分還是很重。另一方面，目前設置的晉升年限太長，對基層公務員的激勵作用仍很有限。

四、完善公務員職務與職級并行制度的思考

（一）完善職級晉升體系

將績效、任職年限、階段考試、工作能力等可以量化的多重指標納入晉升條件范圍內，并且可以考慮將年限設置為一個彈性范圍，并與資質等按規則進行折算，由此可以根據具體公務員的情況按照規則靈活處理。建立并完善獨立的職級體系，才能更好的推行公務員職務與職級并行制度，為產生預期的激勵效果奠定基礎。

（二）優化公務員考核制度

考核結果是職級晉升的重要依據之一。首先，細化考核內容，量化考核標準。按照公務員分類管理的原則，要對不同類別的公務員的工作性質和工作內容有所區分，針對其差異建立有針對性的考核指標，突出不同類別公務員考核的重點指標。同時，在“德、能、勤、績、廉”五方面的設置下，增加一級、二級、三級指標以細化考核內容，對每一個指標都要給予合理的權重賦值，對每一個指標都要進行量化，以使公務員工作實績和德才表現能通過客觀的考評準確反映出來。其次，建立獨立的考核機構或借助第三方進行考核，以體現考核的公正性。

（三）合理調整公務員工資級別和工資結構

首先，適當提高基本工資在公務員薪酬中所占的比重，可以通過將部分福利納入基本工資范疇來實現。在頂層設計上應盡快給出一個最優比例范圍，或對地區附加津貼標準給予統一規定地方上據此出臺相關政策。其次，適當減少工資級別數，合理提高級差，以切實起到激勵作用。

（四）構建基層政府公共財政保障機制

為了減輕財政不足地區的政府負擔，要構建一個聯動的基層政府公共財政保障機制。首先，中央政府應加強對財政的宏觀調控。中央政府應在對地方政府明確資金使用要求的基礎上，適當增加對部分地方政府的財政撥付。其次，合理增加財政轉移的力度。“財力不支”的基層政府的上級政府給予基層一定的專項撥款，經濟發達的省份給予經濟欠發達省份一定的專項轉移支付。

（五）協調好職級晉升后的工作關系

組織部門可以通過公務員交流科學安排和調配職級晉升者的工作崗位，即當機關單位內部人員職務與職級結構出現不對稱時，借助公務員調任、轉任和掛職鍛煉等交流手段將相關人員交流到其他單位，以盡量協調好同一單位內部公務員之間的人際關系，實現職務和職級在結構上的合理搭配。

五、結語

基層公務員數量龐大、工作繁雜，是國家治理體系和治理能力現代化的進程中工作的重點和難點。公務員職務與職級并行制度的建立是為了解決基層公務員工資偏低的問題，為基層公務員開辟一條獨立的職級晉升通道，強化公務員的心理契約，以期形成良性循環的激勵過程。現行的公務員職務與職級并行制度對基層公務員的激勵作用有限，仍有很大的改進空間，應建立獨立的職級等級體系、優化公務員考核制度、合理調整公務員工資級別和工資結構、構建基層政府公共財政保障機制以及協調好職級晉升后的工作關系。

參考文獻

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