央地關系視角下的民族自治權研究

摘 要：自1947年內蒙古建立第一個少數民族自治區以來，我國的民族區域自治已經歷70年的實踐歷程。民族區域自治制度的核心是民族自治權，包括民族立法權、變通執行權、民族經濟文化教育事務自主權、財政自主權、組建公安部隊權以及培養民族干部權等。民族自治權從國家制度層面保障少數民族與主體民族共享國家權力的同時，又通過差異制度安排保障少數民族對民族事務的自主權。這有利于提升民族對國家的認同，也有利于多民族國家平等、團結、互助、共同繁榮發展的民族關系建設。但當前民族區域自治制度也面臨諸多挑戰：一種觀點認為自治權沒能從法律規定的權力轉化為現實的權力，即自治權是停留在法律文本上的虛設權利而沒有落實。另一種觀點認為當前民族政策強調民族自治與區域自治的結合，會導致民族基于世居土地提出獨立建國的要求，造成多民族國家分裂危機。文章試圖從央地關系視角，分析民族自治權及其特點、自治權運行中的系列問題，思考落實自治權的路徑。

關鍵詞：央地關系；民族區域自治制度；自治權

為了進一步的促進少數民族區域的發展，有必要確實的保障民族自治權的落實，從中央與地方關系的視角下研究民族自治權的運行與落實，厘清中央權力與地方自治權的劃分，減少中央在行政上對民族地方的不利影響。在維護國家統一的前提下充分的發揮自治權的積極性，為少數民族的發展提供有效的助力，保證全國范圍內民族地區與其他地區的平衡發展。民族區域自治制度在我國的實踐已有70年，是我國民主政治的重要成果，是社會主義制度的一個重要組成部分。對于發展少數民族的社會經濟文化事業的發展起到了巨大的推動作用，同時更是全人類政治文明的成果。從央地關系角度的視角出發，自治地方與中央的關系是特殊的，研究民族自治權有利于推進行政體制的深化改革，發展少數民族地區的政治文化，并且能夠在制度層面上完善少數民族自治制度，保障少數民族地區的權益，從而為社會主義建設發揮出應有的作用。

一、我國民族區域自治制度中的自治權

民族自治權是民族自治制度的核心，是民族自治的關鍵部分，對于自治權的內容、特征和實質有必要進行整理與分析。

（一）自治權的基本內容

民族自治權是民族區域自治制度的核心，是憲法和民族自治法賦予民族自治地方管理自己民族內部事務的權利，主要可以分為以下幾種權利（權力）。

民族自治地方的人民代表大會可以依照當地的政治、經濟和文化的特點，制定符合當地實際情形的自治條例和單行條例。

民族自治地方的自治機關具有較大程度的財政經濟自主權，并可以享受國家的照顧和優待。包括可以自由使用地方財政收入用于地方事物的管理，地方財政收入和支出項目，都有相當程度的優待，在財政預算支出中可以設立機動資金，其預備費所占比例高于其他一般地區。在教育、基建、醫療衛生等方面的財政支出，有國家財政的大力支持。

民族自治地方的自治機關享有一定程度的文化自主權。民族自治地方有權利發展和尊重民族文化，要尊重少數民族的宗教信仰。民族自治地方的自治機關在執行公務的時候，依照本民族自治地方自治條例的規定，使用當地通用的一種或者幾種語言文字。同時使用幾種通用的語言文字執行公務的，可以以實行區域自治的民族的語言文字為主。

民族自治地方在基于地方的實際情況，在國家法律允許的條件下，經國務院批準有權利組建公安部隊，用以維護社會治安。自治地方機關要盡量配備少數民族干部，對于符合資格的少數民族干部要優先任用。

（二）自治權的特征

少數民族區機關，既是國家一級地方政府，又是自治機關，因此具有雙重性既擁有一般地方的權力又擁有憲法和法律所賦予的民族地方特有的權利。所以其特征就表現為多個方面的統一：

根據我國《憲法》和《民族自治法》的有關規定民族自治是在一定區域內的自治，民族自治地方行使自治權的權限僅是在本民族的聚居區域內行使，是有區域限制的，是不可以跨區域行使的。如果跨越了區域，自治權也就不會存在了。

民族自治地方的自治權來源于憲法和法律的賦予，是賦予少數民族的一種權利，同時也是一種義務。自治機關在行使權利的同時必須履行與權利相伴而來的義務；另一方面，自治權由全國人大授予自治地方管理公共事務，它是公共權力的一部分，是國家意志的體現，具有一定的強制性，所以說在某些程度上，自治權是一種權力。這樣看來自治權既擁有權利屬性又是權力的體現，是權利與權力的統一。

一方面，自治權包含著自主權，民族地方機關可以自主的管理本民族地區的事務。在立法，財政經濟，文化發展，人事任用方面具有一定的自主性；另一方面，民族自治權具有從屬性，其自治權具有相對性是不完整的，自治權來源于憲法和法律的授予，不含有國家主權、外交和國防等方面的內容，且其權利的設定、內容、范圍都受到限制，還是要受到中央的管轄。

自治權是專屬于民族自治地區的且為所其獨享，非實行區域自治的少數民族不享有這項權利。共享性是指自治權由轄區內的所有民族共同享有的，只要是轄區內的民族都有權享有相關的權利，即使他們在轄區內并非是主要民族。這是由于我國“大雜居，小聚居“的現狀決定的，往往在同一地區雜居著多個少數民族和漢族，有的地方漢族人口甚至還占總人口的大多數。而每一個居住在轄區內的民族都為地區的發展做出了巨大的貢獻，為了保障各民族的平等公正就必然要共享權利。

自治權的真實性同樣體現在兩個方面：一是在法律條文上規定了各民族一律平等規定了少數民族的各項權益，法律條文的規定在發展少數民族地區的政治、經濟、文化起到了關鍵性的作用，并且改變了之前存在的諸多不平等現象如政治參與上的不平等，還有民族地區人民的生活水平確實因為法律的保障而得到了顯著的提高。二是根據法律的規定，大批少數民族干部擔任了人大常委會和政府的領導職位，確保了少數民族真正當家作主。自治權實質上是一部分國家權力，是一種公共權力。是少數民族政治權利的一種保障，它的設立是為了平衡少數民族地區與其他地區的發展不平衡，是少數民族當家做主的重要體現。

二、民族地方自治權運行過程中體現的問題

（一）自治地方立法報批制度影響立法權的實際運行

報批制度，是自治地方關于地方立法的重要制度，是立法自治權的一個限制條件，在我國《憲法》第116條、《民族區域自治法》第19條和《立法法》第66條，都有明確的規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效。并報全國人民代表大會常務委員會備案。”①

報批制度的實施在一定水平上穩定了中央與民族地方，民族地方上下級之間的利益關系，可以規避地方權力的濫用，對于政治的穩定起到肯定的作用。

（二）自治地方以自治權分裂或高度依賴中央

民族地方財政收入來源少，且不具有穩定性，自給能力低，而且財政收入中的和大一部分來源于國家財政的支持，這就造成了地方財政對上級財政具有極高的依賴性。其次民族自治地方政治文化通常都呈現出先進與落后，傳統與現代的復雜局面。在少數民族地區，領導干部和工作人員，安于現狀不思進取，不愿意去承擔相應的職責。長期以后就形成了“等、靠、要”的思想，老是期盼著中央的“特殊政策”的照顧，對中央的依賴心理嚴重，不愿去充分的行使自治權。

三、落實民族地方自治權的思考

落實民族地方自治權，就是完善和發展民族區域自治，就是保障少數民族的合法權益。通過上文的分析，中央與地方關系對于民族自治權的落實有很大影響，因此從央地關系的角度提出以下策略，試圖落實民族自治權。

（一）中央與自治地方權力劃分制度化、法律化

民族地方自治權的落實不到位很大程度上是由于中央與地方權力界限不清所導致的，這種界限的不清晰，又是由于相關制度和法律的不健全不明晰造成的，所以要實現中央與自治地方權力劃分的制度化和法律化。

首先，有關中央與民族地方權力在法律中要有著明確的劃分。其次，主管關于自治民族的內部事務，對那些民族事務以外的權限就不要涉及。國家應以中央的名義，在自治地方派駐相應的國家地方行政機關，管理自治區內民族事務以外國家行政事務。這樣自治機關就不再具有雙重屬性，變為只擁有單一的自治屬性，這樣就可以減少行政機關對于自治權的影響，更好的發揮出自治權的民族自治屬性。再次，要在《憲法》和《自治法》中嚴格的限定自治權的權屬，減少有關自治權的一些不準確的規定，使自治權變得明晰更利于實際的操作。最后，要建立完善相關的權力監督體系，劃分中央與民族地方權力，并不意味著中央權力完全不涉及自治地方權力，中央要還是要切實的監督自治地方權力防止權力的濫用。

（二）建立民族自治地方利益表達與平衡機制

建立民族地方利益表達與平衡機制，就要在法律上提高民族利益表達機構的地位賦予其更多職能來完成，讓其能夠也有能力來調節中央與地方的利益糾紛。要提高少數民族干部在這些機構中的比例，只有在人數達到一定得數量后才能夠保障少數民族利益的表達。

民族利益的表達不僅要平衡中央與地方的之間的利益，更加要調節好民族自治地方上下級政府之間的利益，建立良好的利益表達和平衡機制。自治區在發展區域內整體的利益時一定要兼顧好區域內個自治縣，自治鄉的利益訴求。

自治地方利益表達與平衡機制的建立還要建立相應的群眾利益表達機制，地方利益不外乎是群眾利益的集體表現，要重視群眾的意見，建立良好的信訪制度，是群眾的利益得到保障，進而實現民族地方的整體利益。

（三）強化中央權威，擴大地方自治權限

根據央地關系相關理論，從現實的要求來出發，改善民族自治權，解決民族自治權實行過程中存在的問題既要強化中央權威，又要不斷的擴大地方自治權限以期尋求其內在的平衡點。

強化中央權威并不是說要中央所有權力都要加強，而是中央政府的宏觀調控性職能依然要加強，之所以要加強是由我國的歷史傳統因素及所處的現實因素所決定的。

我國歷來就是個統一的單一制國家，大一統思想在我國的政治文化中占據主導，且中央權力一直處于主導地位。中央集權有利于集中力量辦大事。新中國成立以來的政治實踐，無不證實了強化中央權威帶來的優勢，雖然在某些歷史時期由于權力過度的集中于一起帶來了惡劣的影響，但其作用是毋庸置疑的。

綜合國力日益雄厚的今天，可是高速的發展也存在著問題，地方與地方之間的差距普遍的拉大，此時就需要有一個強大的，具有統籌管理能力的，令各個地方所信服的中央，來分配各方的利益，使得各方利益在統一的分配下達到令各方都可以接受的平衡點，減少社會不公平感。

擴大地方權限是因為，隨著時代的發展國家所要管理的事物越來越多，地方作為執行者，在面對很多事情的解決上需要更多的權力去方便管理。尤其是民族自治地方既要履行一般地方的職能，又要處理好民族事務，因此要擴大其自治權的權限，以適應高速發展的社會現實。

地方自治權限的擴大應當從以下幾個方面來擴大：其一擴大地方自治權限首先要增加地方自治權力種類，在種類上完善并細化自治權，從廣度上擴大自治權。其二擴大地方自治權限關鍵在于增大自治地方固有權力權能，從深度上擴大地方自治權限。其三擴大地方自治權限必須擴大自治地方自由裁量權，讓自治地方在一些界限比較模糊的領域，擁有更多的自主性。其四擴大地方自治權限還要全面的認知自治權，提高自治意識，要敢于放開思想，大膽嘗試，充分的發揮主觀能動性，發揮地方的積極性。

作為民族自治的核心，自治權是民族區域自治制度取得成功的關鍵所在。自治權的落實程度是衡量自治制度是否成功的標尺。民族區域自治制度自成立以來，為少數民族區域的發展建設做出了很大的貢獻，可是即使是經歷了長期的發展，做出了多次的完善，問題依然是存在的，尤其是關于自治權的落實問題上，漏洞重重問題眾多。

注釋

①轉述于《中華人民共和國憲法》《中華人民民族區域自治法》以及《中華人民共和國立法法》中的相關條例。

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作者簡介：其其格（1963.10- ），女，蒙古族人，內蒙古自治區鄂爾多斯市行政學院，本科，副教授，研究方向：民族理論與民族政策。