縣域政治生態現狀、問題及對策建議
——基于對四川省都江堰市的個案分析

邢永亮

(中共都江堰市委黨校，四川成都 611830)

政治生態學研究起源于西方，自美國學者高斯將生態學的觀點和方法運用到政治學研究至今[1]，關于政治生態的研究經久不衰而又歷久彌新，英國學者韋農·波格丹諾在其經典著作《布萊克維爾政治制度百科全書》中將政治生態(Political ecology)概括為“主要被用來描述環境對政治行為的影響”。這一表述同馬克思主義及其中國化有關政治生態的研究和實踐邏輯較為符合，同習近平新時代中國特色社會主義思想關于黨的建設的重大判斷和論述較為符合。習近平總書記在2014年6月中共中央政治局第十六次集體學習會上首次提出政治生態一詞，之后在多個場合對政治生態發表系列論斷[2]，自黨的十八大以來全面從嚴治黨成效卓越，黨內法規制度體系不斷完善，營造良好的政治生態已達成黨內外共識，新時代黨的建設總要求為堅定不移全面從嚴治黨進一步指明了方向，十九大黨章首次將“營造風清氣正的良好政治生態”納入黨的建設必須實現的五項基本要求，2019年中共中央《關于加強黨的政治建設的意見》進一步強調“加強黨的政治建設，必須把營造風清氣正的政治生態作為基礎性、經常性工作”。中國共產黨最大的政治優勢在于組織優勢，政治生態的基石在縣域，然聚焦縣域實際，存在地方小、人口少、熟人多的客觀現實，加之血緣、姻緣、業緣等重疊交織使得基層政治生態治理與塑造更為復雜。以都江堰市為例，僅2014年至2015年就出現多名市級領導干部(包括市委市政府主要領導)因嚴重違紀被成都市紀委立案查處，“塌方式”腐敗在群眾中廣為流傳，政治生態遭到了嚴重破壞。

一、基本資料分析

課題組就“都江堰市縣域政治生態狀況”面向19個鄉鎮(街道)及5個大口市級部門，通過無記名抽樣方式發放包括“基本信息” “總體評價” “指標評價”等三大類共計23項的專題調研問卷(以下簡稱“問卷”)，以期為最大限度探究選題的真實性，厘清問題的根源性，形成對策的科學性提供第一手素材。其數據特點如下：

一是問卷對象身份體現基層性。對政治生態的評價需要多維視角，進而才能有效避免對象單一導致的結論單一問題。“問卷”統計信息顯示調查重點為村、社區干部群眾，共占60%(其中村(社區)書記/主任63人。占24%；村(社區)一般干部36人，占14%)，此外單位一般干部59人，占23%；單位中層干部53人，占20%；單位副職領導33人，占13%；單位正職領導9人，占比3%；其他人員9人，占3%。(圖1)

圖1 人員身份

二是問卷對象年齡體系均衡性。對“問卷”信息選擇有獨立判斷能力，是形成數據，建立分析，搭建框架的前提。“問卷”統計顯示35歲以下90人，占比33%；36至45歲97人，占比34%；45歲以上90人，占比33%。(圖2)

圖2 年齡結構

三是問卷對象文化程度較高。政治生態內容豐富，維度多樣，不同于一般意義上的問卷，對“縣域政治生態”的調查既需要有真實的客觀感知，更需要有一定理解能力。“問卷”統計顯示高中及以下50人，占比19%；大專125人，占比46%；本科89人，占比34%；研究生及以上3人，占比1%。(圖3)

圖3 文化程度

二、主要做法與成效

從上述圖1至圖3可以看出“問卷”數據對于研究本課題具有代表性和參考性，加之近年來都江堰市在營造風清氣正的政治生態上做出了積極的探索與實踐，取得了初步成效，為進一步研究完善縣域政治生態提供了實踐藍本。

(一)突出“首位”，打造了政治生態認識載體。“必須把黨的思想政治建設擺在首位，營造風清氣正的政治生態”[3]，不難看出政治生態理應包括思想政治建設，“問卷”顯示“您認為政治生態應當包括”選項中“思想認識”選擇占比約為90%。具體來看，近年來都江堰市認真落實中央、省委、成都市委部署要求，高質量開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，創造性開展“七點課堂”等學習活動，不斷加強和規范黨內政治生活(1)“問卷”顯示對“當前黨內政治生活開展總體評價”選擇“比較好”、“好”的共占比約為94%。，持續深化“四項教育”特別是警示教育，牢固樹立“四個意識”。從“問卷”來看對“思想認識”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為93%。

(二)強化“責任”，搭建了政治生態制度框架。“問卷”顯示“您認為政治生態應當包括”選項中“管黨治黨責任落實”選擇占比約為81%。都江堰市制定出臺《關于貫徹落實中央、省委、成都市委堅持思想建黨與制度治黨緊密結合精神全面推進從嚴治黨的決定》《關于落實黨風廉政建設黨(工)委(黨組)主體責任和紀(工)委、派駐紀檢組監督責任的實施意見(試行)》等制度文件，剛性落實“兩個責任”和領導班子成員“一崗雙責”，緊緊抓住定責、履責、督責、追責等“責任鏈”，強力打出責任清單、提醒約談、述責述廉、檢查考核、社會評價等“組合拳”。細化主體責任，制定《當好“領頭雁” 耕好“責任田” 都江堰市領導干部落實黨風廉政建設主體責任記實手冊》，細化領導班子、主要負責同志、領導班子其他成員等三大角色，分別對基礎和創新等兩大部分實行清單制。“問卷”顯示對“管黨治黨責任落實”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為95%。

(三)明確“導向”，引領了政治生態用人機制。“問卷”顯示“您認為政治生態應當包括”選項中“選人用人”選擇占比約為85%。都江堰市從嚴堅持“好干部”標準、“三重”導向和成都市委“政治強、懂城市、會經濟、善管理”干部隊伍建設要求，建立“多層次研判” “多維度識人” “數據化‘伯樂’”等三大機制，用科學的方法代替過去識人憑經驗、用人憑印象的做法，不斷推動干部工作由“感性化”向“數字化”轉變；強力推進“能上能下”，抓實干部日常監管，制定《都江堰市推進領導干部能上能下實施細則(試行)》，及時調整不適宜擔任現職干部109人，因問責被免職3人。2016年換屆以來，從鄉鎮基層、項目一線、商務投促、發展改革、綜治維穩、環境保護等方面提拔重用表現突出干部228名；把分類培養和戰略儲備作為干部培養的重要方式，把重大項目和重點工作作為年輕干部歷練本領的實踐舞臺，不斷拓寬實踐提能渠道。“問卷”顯示對“選人用人”總體評價“比較好”、“好”的共占比約為96%。

(四)扎牢“籠子”，構筑了政治生態懲防體系。突出建章立制，源頭治理，制定《都江堰市建立健全懲治和預防腐敗體系暨建設廉潔都江堰2013-2017年實施意見》《都江堰市黨風廉政建設“一案雙查”暨主體責任追究辦法(試行)》《都江堰市黨風廉政建設主體責任約談制度實施辦法(試行)》等規范性文件或制度32項，針對財經管理等腐敗易發多發領域，制定配套管理辦法79項，推進黨政主要負責同志“五不直管”監督試點等工作，切實扎緊制度籠子，“不敢腐、不能腐、不想腐”的良性長效常態機制已基本形成；黨的十八大以來，全市立案查處黨員干部違紀違法案件646件681人。2016年，都江堰市率先在全省開展基層黨風廉政建設專項巡察，2017年5月，啟動新一屆市委常規巡察，深入開展“三項整改”回頭看，常態開展“走基層”活動，著力化解民生信訪積案，2016年受理群眾來信來訪較2015年下降24%。“問卷”顯示“對當前都江堰市反腐倡廉工作的總體評價”中“比較好”、“好”的共占比約為96%。

三、問題與難點

凈化政治生態，永葆清正廉潔的政治本色是目的，其問題與難點在于如何實現“永葆”的思想認知、制度設計及操作路徑，如何把“治當下”和“葆長遠”實現有機結合[4]。

(一)認識還差“一公里”，主體責任完全做實還較困難。黨的十八大以來，我市先后有8個單位、43名領導干部因主體責任落實不到位被問責，說明部分單位領導干部對全面從嚴治黨的重要性、必要性認識不到位，還存在重業務輕黨建問題，沒有將主體責任與中心工作齊抓共管、同步推進。具體來看，“問卷”顯示“如果您認為‘思想認識’導致都江堰市政治生態存在問題(可多選)”，主要體現在“思想認識不到位” “思想學習不跟進” “自我感覺良好” “其他”等四個選項的約占比分別為47%、36%、38%、7%。

(二)意識還有“一縫隙”，政治紀律規矩執行還有距離。僅2016年一年，都江堰市就有200余名黨員領導干部存在“不如實填報個人有關事項”問題，既有個人及家庭資產漏報等不熟悉紀律規則的情況，亦有瞞報家庭出現重大變故甚至違規經商辦企業或持有非上市公司股份等欺騙、對抗組織的情況，片面的以“個人隱私”認知黨內法規，忘卻群眾監督之于持之以恒正風肅紀的重要作用，而想讓群眾監督落實的前提便是讓群眾知情[5]，其根源在于個別黨員領導干部紀律規矩意識還不強，落實不夠、執行不力，不習慣在受監督和約束的環境中工作生活，這一點同“問卷” (圖4)反饋基本一致，在此不贅。

圖4 紀律意識存在問題的主要體現方面

(三)思想還有“一僥幸”，拒腐防變風險能力還較薄弱。2016年至2017年8月，全市查處發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題148件161人，占案件查辦總數的50.8%以上。其中，自今年5月開展專項治理“微腐敗”工作以來，我市已累計立案查處“微腐敗”案件58件67人，基層“微腐敗”問題比較突出，基層干部拒腐防變能力還比較差，究其根源在于“四風”問題，其中“形式主義”和“官僚主義”尤為突出，分別占比77%和30%(圖5)，其新表現可以概括為“浮”“假”“貪”“滿”“驕”“空”“懶”，嚴重破壞黨的政治生態，進而嚴重影響黨的形象和公信力[6]。

圖5 干部作風存在問題的主要體現方面

(四)行為還有“一膽怯”，權力運行監督體系還較乏力。紀檢監察機關(機構)對同級黨委(黨組)領導班子及成員還存在不敢監督、不善監督的現象，未充分履行好黨內監督專責機關職責；部分單位黨組織、領導干部對黨內監督的認識不足，其監督作用發揮不夠；基層群眾參與監督的面不廣、效果還不夠明顯(2)“問卷”顯示“都江堰市政治生態建設存在的其他問題”中“普通群眾難以參與或不愿參與”、“紀檢干部自身素質不強，業務水平不高”、“黨風、政風、民風建設彼此割裂”等分別占比68%、19%、18%。。這說明黨內外監督存在薄弱環節，尚未形成強大的合力，其根本在于管黨治黨責任落實有待進一步強化，192人問卷回答中認為“主體責任履行不力”、“監督責任履行不力”、“缺乏有效的權利運行和監督體系”、“問責機制難以發揮作用，流于形式”等四個方面導致“管黨治黨責任落實”有待加強，其中“缺乏有效的權力運行和監督體系”占比最高，達44%。

四、思考與建議

“政治生態治理與重構是黨風廉政建設和反腐敗的治本問題”[7]，但政治生態的治理與重構顯然是一項系統工程，不能一蹴而就，需要從多方面、多角度、多層次加以治理完善。

(一)“以點帶面”，啟動政治生態營造縣域試點。立“明規矩”同時破“潛規則”，通過體制機制改革和制度創新進而促進政治生態不斷完善[8]。縣域政治生態是“細胞”，國家政治生態是“肌體”，二者互為作用，然政治生態之于縣域較之經濟發展之于縣域稍顯被動，鑒于此突出頂層設計對治理和重構縣域政治生態至關重要。黨的十八大以來，一方面突出對既有黨內法規的清理工作，一方面與時俱進制定和完善了黨內法規，這不僅對有效維護黨內法規制度協調統一、加快構建黨內法規制度體系、切實提高黨的建設科學化水平具有深遠意義，同時也是治理和重構政治生態的關鍵。從微觀層面來看，各地尤其是縣域在政治生態重構過程中更多是扮演發現問題、反映問題進而提供有效對策建議的角色，然“看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛”，建議有條件實施縣域政治生態治理及重構試點，同時完善考核評價體系等配套制度，形成政治生態“頂層設計”與“基層實踐”有效互動的格局。

(二)“選人用人”，滋養政治生態營造本體力量。從政治生態的本意也不難看出，其政治環境中“人”的問題是政治生態體現的本體，而群眾更是通過其中的“人”尤其是“關鍵少數”而對政治生態進行感知和評判的，鑒于此不難得出匡正選人用人風氣，嚴實選人用人導向，在縣域政治生態治理和重塑中任重而道遠。一要把“權重”和“責任”相結合。強調黨組織把關作用的同時，科學設計組織部門、黨委(黨組)、分管領導在干部選拔任用中的權重指標及責任體系，形成干部選拔任用入口關的同權同責；二要把“能上”與“能下”相結合。避免“上前任勞任怨，上后甩手掌柜”，重點強化從履職過程中考察干部，真正形成能者上、劣者下的動態干部調整機制，完善因黨風廉政建設責任被問責干部的再考察再任用制度設計。

(三)“內外結合”，改善政治生態營造監督方式。優化權力機構配置，完善權力監督方式，搭建監督體系構建，對政治生態營造至關重要。一方面探索同級紀委對同級黨委及上級紀委對下級黨委等同體平行上下監督試點。強化對“重點人、重點事、重點問題”的監督的同時，加強紀委對同級黨委領導班子及成員的監督，加強對各級黨組織黨內政治生活開展情況的監督，將黨政正職“五不直管”(3)《關于“研究制定對地方黨政正職和部門主要負責同志加強監督的實施辦法”改革項目實施方案》(成紀辦【2014】50號文)，都江堰市試點黨政“一把手”不直接分管人事、財務、工程項目、行政審批和執法、物資采購的工作制度。等試點成效擴大運用范圍，規范權力運行，同時嘗試對地稅等特定權力運行垂直管理部門進行試點研究，全方位立體化改善政治生態營造內部維度監督方式。另一方面用好巡察利劍，常態開展全面巡察、重點巡察、專項巡察。通過創新開展“陽光問廉”、電視直播問政等活動，動員、引導基層黨員群眾廣泛參與監督，實現線上線下無縫對接、全覆蓋，促成黨內外監督的強大合力。

(四)“剛柔并濟”，持之以恒凈化縣域政治生態。全面從嚴治黨不能初見成效見好就收，縣域政治生態是反映全面從嚴治黨成效的晴雨表，黨的十八大以來制度上的“歷史性變革”讓反腐的籠子越扎越牢，縣域政治生態的凈化不是一時一地的權宜之計，關鍵是“長”“常”二字，這需要深刻領會思想建黨和制度治黨理論上的邏輯關系和實踐中的相互作用[9]。都江堰市以“微黨校”建設為載體，高質量開展黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育，創造性開展“七點課堂”，是對“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”的生動實踐，對持之以恒凈化縣域政治生態，營造良好從政環境“新常態”具有重要意義。