改革開放40年我國0～3歲早期教育服務的政策與實踐

洪秀敏 陶鑫萌

[摘 要] 改革開放40年來，我國0～3歲早期教育服務經(jīng)歷了國家重視、托幼事業(yè)恢復振興（改革開放至20世紀80年代中期），托兒所逐漸萎縮、兒童照顧責任回歸家庭（20世紀80年代末至2010年），強調(diào)公益普惠、努力構(gòu)建嬰幼兒照護和早期教育服務體系（2010年至今）三個主要發(fā)展階段。當前我國0～3歲早期教育服務仍然存在主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴重、缺乏規(guī)范和監(jiān)管等問題。為更好實現(xiàn)“幼有所育”，需明確主管部門，加快發(fā)展0～3歲早期教育服務，以補足民生短板；盡快確立0～3歲早期教育服務規(guī)范，確保起點的教育質(zhì)量與公平；加快多元化早期教育服務供給側(cè)改革，滿足家庭日益增長的嬰幼兒照護與托育需求。

[關(guān)鍵詞] 0～3歲；早期教育；嬰幼兒照護；托育

腦科學和發(fā)展心理學研究表明，兒童生命的最初幾年是一生中大腦發(fā)育最為迅速的階段，確保兒童在這一關(guān)鍵時期的發(fā)展成果至關(guān)重要。意大利幼兒教育家瑪利亞·蒙臺梭利（Maria Montessori）認為，“人出生后頭3年的發(fā)展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段……如果從生命的變化、生命的適應和對外界的征服，以及所取得的成就來看，人的功能在0至3歲這一階段實際上比3歲以后直到死亡的各個階段的總和還要大，從這一點上來講，我們可以把這3年看作是人的一生。兒童是人生的另一極”。[1]我國著名兒童教育家陳鶴琴也提出，“幼稚期是人生最重要的一個時期，什么習慣、言語、技能、思想、態(tài)度、情緒都要在此時期打一個基礎(chǔ)，若基礎(chǔ)打得不穩(wěn)固，那健全的人格就不容易形成了”。[2]隨著社會和科學的不斷發(fā)展，從0歲開始的早期教育的重要意義正逐漸為人們所重視。

改革開放以來，我國0～3歲嬰幼兒托幼事業(yè)經(jīng)歷了國家重視恢復振興（改革開放至20世紀80年代中期），托兒所逐漸萎縮、兒童照顧責任回歸家庭（20世紀80年代末至2010年），公益普惠性領(lǐng)航、推動早期教育發(fā)展（2010年至今）三個重要階段。近幾年0～3歲嬰幼兒早期教育問題逐漸成為社會熱點，相關(guān)政策不斷出臺，兒童早期發(fā)展工作迎來難得的戰(zhàn)略機遇期。但由于我國0～3歲托幼公共服務發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，目前0～3歲早期教育仍存在數(shù)量短缺、結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量良莠不齊的問題。如何加快構(gòu)建0～3歲嬰幼兒早期教育服務體系，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多元化服務需求，是新時代學前教育改革發(fā)展面臨的現(xiàn)實命題，也是補齊民生短板、實現(xiàn)“幼有所育”的重要議題。

一、改革開放以來我國0～3歲早期教育政策與實踐的發(fā)展脈絡(luò)

（一）改革開放至20世紀80年代中期：國家重視，托幼事業(yè)復興并快速發(fā)展

十一屆三中全會召開后，在鄧小平教育理論、“三個面向”、科教興國戰(zhàn)略方針指引下，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，廣大城鄉(xiāng)人民對發(fā)展學前教育提出了新的要求，“優(yōu)生優(yōu)育”觀念興起，托幼事業(yè)重新得到發(fā)展。這一階段我國托育服務仍為集體福利形式，以工作組織和生產(chǎn)組織為提供主體，政府提供作為補充。

1979年6月，五屆人大二次會議通過的《政府工作報告》中指出，要十分重視發(fā)展托兒所。[3]同年7月，國務院聯(lián)合教育部、衛(wèi)生部、國家計委等13個部門召開全國托幼工作會議，會議作出了由國務院設(shè)立“托幼工作領(lǐng)導小組”的決定，設(shè)立專職部門以此加強對托幼工作的領(lǐng)導。同年10月，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)《全國托幼工作會議紀要》[4]的通知并指出“加強對嬰幼兒的保健和教育工作”是關(guān)系到國家和民族前途的根本大計，“各級黨委和各級政府應關(guān)懷和重視托幼事業(yè)，積極抓好這項工作”。同時，明確了“堅持公辦和民辦并舉的‘兩條腿走路的方針，恢復、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織”。會議強調(diào)托幼事業(yè)是一項社會性的事業(yè)，需要全黨全社會的重視和關(guān)心。1980年1月，國務院托幼工作領(lǐng)導小組成立，國務院副總理陳慕華任組長，并由13個部門組成領(lǐng)導小組成員，由教育部牽頭，辦事機構(gòu)設(shè)在全國婦聯(lián)。這是我國有史以來最高層次和級別的學前教育領(lǐng)導機構(gòu)。從1979年7月全國托幼工作會議至1980年年底，全國29個省、市、自治區(qū)一級建立了托幼工作領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)。[5]與此同時，僅一年時間全國入托兒童由1979年的3027000人增加到3348000人，[6]我國托幼事業(yè)有了較大發(fā)展。

1981年6月，衛(wèi)生部、婦幼衛(wèi)生局頒布《三歲前小兒教養(yǎng)大綱（草案）》，這是新中國成立后首次就0～3歲兒童的教育工作作出明確規(guī)范，具體提出了托兒所教養(yǎng)工作的教養(yǎng)目標、原則、內(nèi)容和要求。1982年5月，全國婦聯(lián)四屆四次執(zhí)委會擴大會議上，習仲勛再次指出全國婦聯(lián)應把抓好幼托工作作為自己工作的重點，主動配合相關(guān)職能部門解決好入托難問題。1987年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委、國家計委、衛(wèi)生部等《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導管理職責分工的請示》，并提出“托兒工作對提高我國人口素質(zhì)有重要意義，對此也要予以重視和加強”。由此可見，改革開放至20世紀80年代中期，國家高度重視嬰幼兒照護和托育服務，從各級黨委和國家領(lǐng)導人到各級政府及相關(guān)部門都對0～3歲嬰幼兒的早期教育服務的重要性問題給予了積極關(guān)注和有力推進，強調(diào)托幼工作是“國事”，是一項社會性的事業(yè)。在這一階段，國家承擔了0～3歲早期教育服務的絕大部分成本費用，政府不僅利用財政資金舉辦公辦托幼機構(gòu)，同時為企事業(yè)單位舉辦的托幼機構(gòu)提供多種間接投入以扶持其發(fā)展。[7]

（二）20世紀80年代末至2010年：托兒所逐漸萎縮，0～3歲早期教育服務走向市場化，兒童照顧責任回歸家庭

這一時期0～3歲早期教育服務走向市場化，福利性降低，受經(jīng)濟體制改革的社會轉(zhuǎn)型大背景影響，企業(yè)辦或機關(guān)辦的托兒所萎縮消失，托幼服務不再是單位提供的福利形式。國家政策話語中兒童照顧責任逐漸回歸家庭，家庭的早期教育指導逐漸受到關(guān)注。

20世紀80年代末，中國進入了以“市場化”為主要特征的改革時期，托幼事業(yè)不免也深受影響。在計劃經(jīng)濟年代，單位不僅是國家對資源進行調(diào)配和控制的經(jīng)濟組織和具備政治動員功能的政治組織，它同時還是代表國家為職工及其家庭提供多功能社會生活服務的社會組織，兼具社會福利保障功能，從職工的生老病死到婚喪嫁娶無所不管。[8]根據(jù)人民日報報道，當時我國22個省、市、自治區(qū)的各類托兒所、幼兒園共有98.8萬多個，入托率達到28.2%，全國共有入托兒童3400萬。[9]這一時期托兒所分屬不同部門管理，種類多樣。而受社會轉(zhuǎn)型影響，20世紀80年代末，單位職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，福利保障功能弱化。1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》[10]中提出將“增進企業(yè)活力”作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，社會主義市場經(jīng)濟確立，單位制福利保障的功能消失，因此由單位提供的各種福利項目逐漸轉(zhuǎn)為由其他社會組織承擔，托幼服務便是其中之一。在這一時期，大量企業(yè)辦的托兒所、幼兒園倒閉或收歸市場。

1988年，國家教委等8部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》[11]明確指出，“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應盡的社會義務，幼兒教育不屬于義務教育，家長送子女入園理應負擔一定的保育、教育費用”。至此，0～3歲早期教育服務由原先的福利性質(zhì)服務轉(zhuǎn)變?yōu)榧议L付費的購買服務，兒童照顧責任再次回歸家庭。與此同時，社會力量辦園方針逐步確立，1992年國務院頒布實行《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，重點提出社會力量辦園方向。2001年國務院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決議》[12]中強調(diào)“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學前教育和多種兒童早期教育服務”。然而伴隨著我國0～3歲早期教育服務社會化、市場化傾向突出，托兒所逐漸萎縮，入托難問題也隨之顯現(xiàn)。據(jù)教育部2005年第二期《教育統(tǒng)計報告》[13]數(shù)據(jù)，相比于2000年，短短五年間我國集體性托幼機構(gòu)銳減70%，56668所集體性托幼機構(gòu)停辦或消失。在這其中，托兒所的消失比重遠大于幼兒園。以上海為例，在0～3歲4個年齡組80萬左右的嬰幼兒總數(shù)中，能上托兒所的只占0.65%。[14]根據(jù)2010年第三期中國婦女地位調(diào)查全國主要數(shù)據(jù)報告中“最后一個/這個孩子3歲以前白天主要由誰照顧”的題項結(jié)果，顯示城鎮(zhèn)90年代上半期90%以上孩子在3歲以前是由家庭成員照顧的，90年代下半期這一數(shù)字更是增到95%以上；在農(nóng)村，家庭更是為3歲以下兒童提供了幾乎全部的照顧，其他類型機構(gòu)及托兒所為嬰幼兒家庭提供的照顧服務占比不足0.2%。

同時，政府職責不斷收縮還體現(xiàn)在對托幼事業(yè)的財政經(jīng)費支持嚴重不足。據(jù)教育部2000年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計資料，[15]國撥經(jīng)費僅占學前教育經(jīng)費總數(shù)的1.3%左右，而僅有的經(jīng)費多數(shù)用于了幼兒園教育，0～3歲早期教育費用主要依靠家長來承擔，家庭育兒責任不斷增大。在這一時期，家庭早期教育指導逐漸成了政策話語中的重點。如1999年國務院發(fā)布《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，[16]提出“重視嬰幼兒的身體發(fā)育和智力開發(fā)，普及嬰幼兒早期教育的科學知識和方法”。2007年國務院發(fā)布的《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》[17]中再次強調(diào)“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學知識，開展嬰幼兒早期教育”。

（三）2010年至今：強調(diào)社會公益性和普惠性，積極探索構(gòu)建0～3歲早期教育服務體系

2010年是我國托幼政策與事業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點。學前教育整體大環(huán)境中“入園難”“入園貴”現(xiàn)象引起黨和國家的重視，胡錦濤總書記指示，“學前教育是重要的民生工程，把發(fā)展學前教育作為落實規(guī)劃綱要的重要突破口，解決入園難問題成為首要任務”。[18]溫家寶總理要求，“制定切實可行的規(guī)劃和措施，將大力發(fā)展學前教育作為貫徹落實教育規(guī)劃綱要的一項緊迫任務”。[19]隨著國家和政府對學前教育事業(yè)的關(guān)注，學前教育的公益性和普惠性得到了改革開放以來從未有過的強調(diào)，托幼事業(yè)也因此獲得前所未有的發(fā)展。以國務院提出的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》為起點，0～3歲早期教育服務作為公共服務的屬性再次凸顯。不同于第一階段給予企業(yè)單位間接投入抑或是在農(nóng)村舉辦集體的人民公社、生產(chǎn)隊，國家以直接舉辦或資助私人市場形式推動托幼事業(yè)發(fā)展，并對0～3歲公共服務體系構(gòu)建進行了初步設(shè)想。

自此，我國0～3歲早期教育服務社會公益性屬性逐步凸顯，兒童早期教育是公共責任的理念開始浮現(xiàn)。2010年7月，中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》，將學前教育單列一章，提出“要重視0～3歲嬰幼兒教育”。同年11月發(fā)布的《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》[20]中再次強調(diào)“必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦并舉，落實各級政府責任，充分調(diào)動各方面積極性……提供‘廣覆蓋、保基本的學前教育公共服務”。“學前教育公共服務”概念的出現(xiàn)，代表著國家理念的轉(zhuǎn)變。2011年《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》[21]全面實施，在兒童與教育的目標中明確指出，“促進0～3歲兒童早期綜合發(fā)展；積極開展0～3歲兒童科學育兒指導；積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導機構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導；加快培養(yǎng)0～3歲兒童早期教育專業(yè)化人才”，強調(diào)了學前教育的公益性和普惠性，同時明確了政府在發(fā)展0～3歲早期兒童教育上的責任。2001年6月《北京市學前教育條例》在北京市十一屆人大常務委員會第二十七次會議上通過，2016年11月該條例再次修正實施，作為全國首個學前教育地方法規(guī)，該條例將0～3歲嬰幼兒教養(yǎng)納入法規(guī)實施，明確提出倡導和支持開展3周歲以下嬰幼兒的早期教育。發(fā)展0～3歲早期兒童教育，為家庭提供公益性、普惠性的早期教育服務成為新時期努力的方向。

與此同時，政府及相關(guān)部門嘗試探索構(gòu)建0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務體系。2012年教育部發(fā)布《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》[22]，提出“加強對學前教育機構(gòu)、早期教育指導機構(gòu)的監(jiān)管和教育教學的指導。加強學前教育科學研究，推動學前教育和家庭教育相結(jié)合，依托幼兒園，利用多種渠道，積極開展公益性的0～3歲嬰幼兒早期教育指導服務”。2013年，教育部專門下發(fā)了關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點的通知，決定在上海、北京、青島、大連、宜賓、福州等14個地區(qū)開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點。試點工作要堅持普惠性、公益性的基本方向，充分整合社區(qū)資源，借助幼兒園和婦幼保健機構(gòu)的專業(yè)資源優(yōu)勢，努力構(gòu)建以社區(qū)為依托、服務家庭的0～3歲嬰幼兒早期教育服務體系。

服務體系的建立，首先是明確管理體制，建立起各職能部門統(tǒng)籌合力的工作機制。在這一方面，上海市率先明確了由教育部門牽頭管理本市0～3歲早期教育服務工作，牽頭研制托幼機構(gòu)設(shè)置標準和管理辦法等，制定0～3歲早期教育服務發(fā)展規(guī)劃和工作實施計劃。同時，成立0～3歲嬰幼兒早期教育領(lǐng)導小組，制定相關(guān)決策，解決工作中存在問題。[23]各部門職責權(quán)限上，青島市、[24]泰州市、[25]無錫市[26]已出臺政策文件對各部門的具體職責進行了明確說明，規(guī)定了教育部門、衛(wèi)生部門、市婦聯(lián)等各部門的具體職責，這些部門各司其職，共同促進早期教育事業(yè)的發(fā)展。服務體系的建設(shè)，其次是滿足不同家庭多種類型的0～3歲早期教育服務需求，緩解當前供需矛盾，同時為嬰幼兒家庭提供早期教育家庭指導的公共服務平臺。在這一方面，各城市因地適宜，積極探索靈活多樣、多元化的0～3歲嬰幼兒早期教育服務模式。公共0～3歲嬰幼兒早期教育服務上，試點城市中部分省市嘗試以公辦園附設(shè)托班的形式擴大服務供給，如天津、蘇州、福州、成都等城市部分條件好的幼兒園在招生工作計劃中將2～3歲或2.5～3歲的嬰幼兒納入了幼兒園招生范圍。托幼一體化正逐步成為幼教改革的熱點問題。[27]私立0～3歲早期兒童服務上，在國家整體大力提倡擴大普惠性學前教育資源的背景下，試點城市積極響應國家政策，鼓勵社會力量按照規(guī)范要求舉辦普惠性托幼機構(gòu)，以此嘗試解決目前“入托貴”的問題。例如試點城市長春市政府表示，在民辦資源發(fā)展上，鼓勵社會力量幼兒園舉辦早教班，對面向大眾、收費較低的普惠性民辦早教機構(gòu)進行重點扶持。[28]以社區(qū)為依托，為社區(qū)居民提供便利的早期教育服務上，部分試點城市通過建立社區(qū)早期教育活動中心、社區(qū)托管服務點以更好滿足居民的0～3歲早期教育需求。如天津市教育部門與衛(wèi)生部門密切合作，依托社區(qū)在本市建立了10個早期教育活動中心，早期教育教師和婦幼保健人員定期深入社區(qū)為家長做多種形式的育兒指導。上海市每個區(qū)縣均設(shè)立早教指導服務中心，兼具早期工作管理、研究、培訓和指導四項功能，每個家庭每年可免費接受六次育兒指導。與此同時率先探索建立2～3歲幼兒公共托管點，為家庭提供就近、小規(guī)模（1～2個班）、“喘息式”（包括日托和臨時托管）幼兒照看服務。[29]

近幾年，國家高層領(lǐng)導也已經(jīng)開始意識到民眾對托育服務的強烈需求。2016年4月，李克強總理在國務院常務會議上提出“支持普惠性托兒所和幼兒園尤其是民辦托幼機構(gòu)發(fā)展”；2017年6月，國務院副總理劉延東強調(diào)“要著眼全面兩孩政策實施后的新需求，扎實推進托育服務和普惠性學前教育發(fā)展”，“擴大托兒所、幼兒園等公共資源供給，提高群眾滿意度和獲得感”；同年10月，十九大報告提出必須取得“新進展”的7項民生要求，“幼有所育”排在首位；2017年12月，中央經(jīng)濟會議上強調(diào)“針對人民群眾關(guān)心的問題精準施策”“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”；2018年3月，李克強總理在十三屆全國人大一次會議上所作的《政府工作報告》[30]中再次提出“要多渠道增加學前教育資源供給，運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強對兒童托育全過程監(jiān)管，一定要讓家長放心安心”；2018年5月，李克強總理在國務院常務會議上又一次強調(diào)“引導社會力量按照規(guī)范要求舉辦普惠性幼兒園和托幼機構(gòu)”，“除發(fā)展幼兒園外，也要因地制宜創(chuàng)辦形式多樣的托兒所，滿足群眾的多樣化需求”，并且就“運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段對兒童托育中育兒過程加強監(jiān)管”進行說明，“針對兒童托育中育兒過程，用好錄像監(jiān)控等手段，這既是對孩子的保護，也是對老師的保護”。國家理念的轉(zhuǎn)變，以及一系列配套政策的實施，為新時期托幼事業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，在國家重視、各地積極探索下，我國托幼事業(yè)迎來了發(fā)展的新機遇。

二、當前我國0～3歲早期教育服務存在的主要問題

隨著社會和科學不斷向前發(fā)展，早期教育的意義及作用逐漸為人們所重視，家長對早期教育服務的需求日益多元化，年輕父母對于托幼機構(gòu)的需求已經(jīng)不僅僅是有人“托”，還涉及質(zhì)量、地點、時間、配置、性價比等，目前種種因素導致我國0～3歲早期教育服務發(fā)展面臨著主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴重、質(zhì)量與公平缺失等諸多問題。

（一）主管部門不明確，直接制約0～3歲早期教育服務的發(fā)展

1979年的全國托幼工作會議決定，在國務院設(shè)立托幼工作領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)，負責研究和貫徹有關(guān)托幼工作的方針、指示，制訂事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并提出由“衛(wèi)生部門負責托兒所業(yè)務領(lǐng)導及幼兒園衛(wèi)生保健業(yè)務指導”。然而1982年國務院等各級機構(gòu)改革中，全國托幼領(lǐng)導小組及其辦事機構(gòu)被撤銷，教育、衛(wèi)生計生、民政等部門各自按照法定職責分別負責一部分托幼服務工作，由于托兒所數(shù)量不斷萎縮，衛(wèi)生計生部門也逐漸只負責幼兒園衛(wèi)生保健指導工作。雖然在2002年“幼兒教育和青少年營養(yǎng)問題”座談會上，李嵐清副總理作出將0～3歲嬰幼兒早期教育劃歸教育部門管理的指示，但到目前為止，國家頒布的所有與兒童發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)中沒有專門的關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒公共托育和保教服務的條款，對于3歲以下嬰幼兒的早期教育服務問題，我國政府部門中尚無明確的主管部門，這直接影響和制約了0～3歲早期教育服務的健康有序發(fā)展。

自80年代中期開始，我國機關(guān)、企事業(yè)單位開辦的托兒所逐漸萎縮甚至不復存在，各地公辦幼兒園也普遍不再招收3歲以下嬰幼兒，3歲以下兒童入托機會急劇縮減。數(shù)據(jù)顯示，2004年3歲以下幼兒在園人數(shù)為119.5萬人，直至2010年僅升至206.5萬人。[31]根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的第六次人口普查數(shù)據(jù)，[32]我國0歲人口為1378萬人，1～4歲人口達6174萬人，而當前0～3歲嬰幼兒在各類托幼機構(gòu)的入托率僅為4.1%，[33]托育服務呈現(xiàn)嚴重供給不足的狀況。早在2007年專項調(diào)查中，北京市有55.3%的人認為未滿3歲兒童已適宜入托，九成家長認為“托兒所有必要發(fā)展”；上海市這一比例更高達95.3%。然而截止到2017年，婦聯(lián)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，上海市公辦系統(tǒng)和民辦系統(tǒng)2017年招收3歲以下嬰幼兒數(shù)僅為1.4萬名，仍僅占需求量的10%。[34]

（二）供需矛盾日益凸現(xiàn)，直接影響家庭的二孩生育意愿

與0～3歲早期教育服務市場稀缺供給相對的是，家庭對嬰幼兒早期教育需求日益增強。從我國面臨的現(xiàn)實情況來看，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平顯著提高，家庭結(jié)構(gòu)小型化、女性普遍進入勞動力市場，加之單位制解體后對生育和家庭照料的支持大幅減少，原有的城市托幼服務體系基本瓦解，嬰幼兒的臨時看護或長期照顧已成為許多雙職工家庭面臨的現(xiàn)實問題，在工作與育兒之間尋求平衡越來越難。不少家長無奈之下不惜花費重金將孩子送進早教機構(gòu)。

“全面二孩”政策是適應我國發(fā)展新趨向、推動人口和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，是否生二孩成為社會熱議話題，家庭的生育行為受諸多因素影響。根據(jù)2016年國家衛(wèi)計委委托中國人口與發(fā)展研究中心在上海、北京、南京、沈陽等10大城市就3歲以下嬰幼兒托育服務情況開展專項調(diào)研，結(jié)果顯示已育一孩而不打算生育二孩的母親60%是出于孩子無人照料，[35]“沒人托”已成為除了“養(yǎng)育成本高”“經(jīng)濟壓力大”以外困擾家長生育選擇的關(guān)鍵問題。[36]全國首個二孩家庭日暨二孩家庭關(guān)鍵數(shù)據(jù)發(fā)布會的調(diào)查顯示，86.5%的家庭已把“沒人照管”列為生育二孩的最大困難。同時，根據(jù)上海市科學育兒基地2014年的調(diào)查，目前 0～3歲嬰幼兒主要依賴的是非正式照料安排，73.4%的嬰幼兒仍是由祖輩主要參與日間看護。但在祖輩帶養(yǎng)中，有48.1%的祖輩表示處于“無可奈何”幫子女帶養(yǎng)的窘境。[37]

可見，傳統(tǒng)的以家庭為主的照料和撫育模式越來越難以有效承載科學育兒的重責，亟須國家、社會給予相關(guān)政策及服務支持。然而，目前我國0～3歲早期教育服務市場供給嚴重不足，隨著“全面二孩”政策在我國正式實施，年增新生兒據(jù)預測將達到約400萬人，[38]存量與增量疊加，0～3歲托育服務供需矛盾問題將更加凸顯。家庭生育二孩的意愿已經(jīng)因供需矛盾的激化而受到直接影響，若不盡快解決這一民生問題，將直接影響全面二孩人口戰(zhàn)略的落地。

（三）缺乏規(guī)范和監(jiān)管，直接影響“幼有所育”的質(zhì)量與公平

由于缺乏明確的主管部門，相關(guān)部門職責不清，導致了目前0～3歲托幼服務機構(gòu)在服務標準、課程質(zhì)量、師資資質(zhì)、衛(wèi)生安全、園所環(huán)境方面均缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管。早教機構(gòu)從誕生以來就一直處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，機構(gòu)服務質(zhì)量良莠不齊。一些歷史悠久的兒童保育院、嬰兒園和幼兒園托班理念、保教模式、環(huán)境設(shè)施、課程質(zhì)量上具有良好的服務水平，但大多數(shù)早期教育機構(gòu)以咨詢公司或親子園、教育培訓中心等名義在工商局注冊登記處注冊運營，沒有任何行業(yè)準入標準。由于資源總量不足，公共托育機構(gòu)短缺，一些有需求的家庭只好尋求市場化的早教服務，導致早教機構(gòu)收費昂貴，而相當部分的機構(gòu)只教不保，無法滿足家庭需求，加重了其經(jīng)濟負擔和時間成本，[39]并且所教授的內(nèi)容沒有統(tǒng)一的課程標準與實施方案，多以早期智力開發(fā)為噱頭，實則課程設(shè)置隨意性較大，課程的質(zhì)量和科學性均無從保障。而那些收入相對較低、剛性需求突出的家庭，不得不把孩子放到?jīng)]有得到審批、缺乏規(guī)范與相應資質(zhì)的托育機構(gòu)。這些機構(gòu)存在嚴重的安全、健康隱患，各相關(guān)部門無法參與監(jiān)督和管理。

三、我國0～3歲早期教育服務的發(fā)展方向與思考

人生百年，立于幼學。從20世紀80～90年代起，世界主要國家都把0～3歲嬰幼兒早期發(fā)展納入了政府的公共服務，實施了針對貧困人群的早期發(fā)展國家行動。國務院《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》提出，要“積極發(fā)展公益性普惠性的兒童綜合發(fā)展指導機構(gòu)，以幼兒園和社區(qū)為依托，為0～3歲兒童及其家庭提供早期保育和教育指導”。習近平總書記在2017年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)指出，要“針對人民群眾關(guān)心的問題精準施策”，“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。2018年全國兩會，0～3歲嬰幼兒托育問題的提案建議成為熱點話題。2018年5月23日，李克強總理在國務院常務會議上再次提出“推進多渠道增加托幼和學前教育資源供給”。2018年7月6日，習近平總書記主持召開的《中央全面深化改革委員會第三次會議》又一次指出“遵循學前教育規(guī)律，完善學前教育體制機制，健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足人民群眾對幼有所育的期盼”。2018年11月15日，《中共中央國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》頒布，意見再一次指出“學前教育是終身學習的開端，是國民體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”，明確了學前教育包括0～3歲早期教育的社會公益性定位。

（一）明確主管部門，加快推動0～3歲早期教育發(fā)展以補足民生短板

推動0～3歲嬰幼兒早期教育發(fā)展，是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程。為改變目前0～3歲早期教育事業(yè)無序發(fā)展現(xiàn)狀，補足0～3歲嬰幼兒早期教育服務的短板，首先，應盡快確立0～3歲嬰幼兒教育主管部門，統(tǒng)一負責0～3歲托育服務體系的規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展和監(jiān)管。目前，上海市已率先確立了由教育部門牽頭負責本市3歲以下幼兒托育服務工作，會同各相關(guān)職能部門對托育機構(gòu)進行監(jiān)督管理和業(yè)務指導。可借鑒上海等地的有益探索經(jīng)驗，盡快建立規(guī)范的早期教育服務的管理體制，明確主管職能部門，整合衛(wèi)生健康、教育、民政、婦聯(lián)、工商等部門力量，共促0～3歲嬰幼兒早期教育的發(fā)展。

其次，各級政府應將發(fā)展0～3歲嬰幼兒早期教育上升到影響婦女就業(yè)發(fā)展、促進社會穩(wěn)定和諧，以及國家繁榮發(fā)展的戰(zhàn)略高度予以重視。應盡快從國家層面研究出臺支持嬰幼兒早期教育服務發(fā)展的政策法規(guī)，將發(fā)展0～3歲兒童早期教育納入公共服務體系和教育發(fā)展總體規(guī)劃中進行頂層設(shè)計，為我國0～3歲托育服務的健康發(fā)展提供保障。目前，南京市為更好促進0～3歲早期教育服務發(fā)展，出臺了一系列規(guī)章制度，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和聯(lián)席審查制度，規(guī)范管理，嚴把入口關(guān)，設(shè)立專項資金，以獎代補，大力推進普惠性早期教育服務，這對于保障家庭獲得早期教育服務的可及性和質(zhì)量均有切實的推動作用。

（二）盡快確立0～3歲早期教育服務規(guī)范，確保起點的教育質(zhì)量與公平

國際經(jīng)驗表明，科學指標及標準的制定能夠有效保障嬰幼兒早期教育發(fā)展的質(zhì)量。[40]有了標準及規(guī)范，政府實現(xiàn)對早期教育機構(gòu)的監(jiān)管扶持才有了依據(jù)和可能，0～3歲早期教育服務的健康有序發(fā)展才有保障。針對目前0～3歲早期教育存在的服務質(zhì)量、師資資質(zhì)、課程問題，以及收費無保障、無標準的現(xiàn)狀，應盡快研制出臺0～3歲早期教育服務機構(gòu)的設(shè)立標準，對其基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備進行規(guī)范，從而正確引導0～3歲早期教育服務的有序發(fā)展。

目前，青島市、上海市均制定了早教機構(gòu)的相關(guān)管理標準，如《青島市非全日制早期教養(yǎng)指導與服務機構(gòu)管理辦法》對早期教育指導機構(gòu)的設(shè)置條件標準，以及收費和招生進行了嚴格要求，《上海市民辦早期教養(yǎng)服務機構(gòu)管理規(guī)定》對民辦早期教養(yǎng)服務機構(gòu)的舉辦者、申辦程序、設(shè)施配備、服務人員標準、機構(gòu)管理、收費均進行了詳細規(guī)定。可借鑒各地區(qū)有利探索經(jīng)驗，出臺國家層面的機構(gòu)標準，涉及早期教育機構(gòu)舉辦者的要求、早期教育機構(gòu)的設(shè)置條件、早期教育機構(gòu)人員的標準、早期教育機構(gòu)的收費等，使0～3歲嬰幼兒早期教育機構(gòu)的設(shè)立和運營都有章可循。

同時，對準入后的托育服務機構(gòu)應實行動態(tài)管理，并對認定程序、監(jiān)管措施和退出機制作出具體規(guī)定。上海市目前正探索“托育信息管理平臺”的建設(shè)，政府通過互聯(lián)網(wǎng)等職能終端設(shè)備，對托幼機構(gòu)的申辦、監(jiān)督管理、人員信息、業(yè)務數(shù)據(jù)，以及誠信記錄進行了信息化管理。這樣的做法，使得托幼機構(gòu)申辦者從“啟動申報”到“收到批復”僅需一個月時間，極大地提高了社會力量加入的積極性，同時，數(shù)據(jù)互通也有利于相關(guān)部門的監(jiān)督管理，保障早期教育服務的質(zhì)量。

值得注意的是，2018年11月15日頒布的《中共中央國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，“學前教育是重要的社會公益事業(yè)，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產(chǎn)打包上市”。0～3歲早期教育機構(gòu)尚未在政策限制內(nèi)，早期教育服務行業(yè)這個“賽道”或?qū)⒊蔀樾碌馁Y本轉(zhuǎn)移陣地，新形勢下如何盡快建立0～3歲早期教育服務行業(yè)標準規(guī)范和有效的監(jiān)督管理機制將更加緊迫。

（三）加快多元化早期教育服務供給側(cè)改革，滿足家庭日益增長的嬰幼兒照護與托育需求

針對有條件提供照料的家庭，應通過專項培訓、育兒講座、入戶指導等多種方式幫助家庭提升科學照料和科學育兒的水平。可借鑒芬蘭的經(jīng)驗，提供居家式照料服務，建立到家短時看護的“保育媽媽”制度，聘請有育兒經(jīng)驗的人士擔任“保育媽媽”，緩解家庭照料壓力。[41]同時，隔代照料作為具有即時性、安全可靠性的家庭照料的客觀模式，可借鑒臺灣的探索經(jīng)驗，通過社區(qū)提供專業(yè)人員對照料者進行科學育兒知識的普及與培訓的方式，促進代際照護服務走向科學化。[42]

針對有托育需求的家庭，政府應盡快推動建立公辦、政府購買、公建民營、民辦公助等多種模式，構(gòu)建多種形式并存的托育服務供給體系。首先，可鼓勵有條件的幼兒園充分利用人員、場地、設(shè)施等資源，積極嘗試托幼一體化，將接收年齡向下延伸一年。其次，支持企事業(yè)單位參與解決嬰幼兒照護問題，如在公司內(nèi)部設(shè)立小型托管照料點，為職工提供全日制、半日制或日間小時制的托育服務。再次，可依托社區(qū)為家庭提供半日制、全日制、小時計時托管、夜間照料等形式的服務，滿足不同類型、不同層次家庭日益增長的多元化托育服務需求。在社區(qū)建立公立或政府支持的綜合性養(yǎng)育服務中心已成為目前國際社會發(fā)展托幼公共服務的可行做法和趨勢。[43]我國可依托社區(qū)建立綜合性0～3歲早期教育活動中心，將嬰幼兒托管、親子活動、家長指導融為一體，發(fā)掘社區(qū)照護資源，為0～3歲兒童家庭提供就近的早教服務。此外，可以嘗試探索建立家庭看護點的準入和規(guī)范制度，鼓勵有育兒經(jīng)驗和相關(guān)資質(zhì)的個人開辦家庭式嬰幼兒看護點、寄養(yǎng)中心等，以滿足不同類型家庭和不同工作時間人群的托育需求。

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