發揮財政職能推進全市經濟高質量發展
——改革開放40年陽泉市財政發展歷程

□梁全林 王子龍

經濟是源，財政是流，源遠才能流長；經濟是根，財政是葉，根深才能葉茂。經濟決定財政，財政影響經濟。財政收入既是體現經濟發展速度、質量和效益的重要指標，也是促進經濟建設和社會發展的重要保障。改革開放四十年，隨著國家各項改革的不斷深入推進，陽泉市財政事業得到了長足的發展，財政收支大幅度增長，為全市經濟發展提供了有力的財力保證，促進了全市經濟社會各項事業的發展?？v觀四十年發展歷程，大致分為四個階段。

一、改革的啟動和目標探索階段（1978年—1991年）

自1978年黨的十一屆三中全會直到黨的十四大確立我國實行社會主義市場經濟體制，這一時期是改革的啟動和目標探索階段，也是陽泉經濟發展的積累期。

在這個時期，我國計劃經濟逐漸引入市場經濟，實施的是有計劃的商品經濟。財政方面是：分權化財政體制改革與財政政策概念認識階段。主要從包干制到以放權讓利為主，從而促進了社會經濟全面發展。

改革初期，工商稅制只設7種稅，而且幾乎都是流轉稅，對國有企業只征一道工商稅，對集體企業只征工商稅和工商所得稅，同時減免隨意、稅率難定，稅收的調節功能缺失?！按笥媱潯睂е铝恕按筘斦保瑖矣媱澥琴Y源配置的主角，財政作為計劃控制的基本手段，以資產所有者身份直接參與社會生產和消費各個領域，滲透到從企業管理乃至個人消費等微觀經濟的各個方面?？傊?，在傳統指令性計劃處于中心支配地位的經濟體制下，財稅制度只能是計劃經濟資源配置方式的反映。國家于1983年和1984年實行了兩步“利改稅”，1985年實行“撥改貸”，1988年推行企業承包制，并采取了一系列減稅讓利的措施擴大企業的財權和決策權。中央與地方的政府間財政關系同樣以“放權讓利”為主調：財政體制于1980年、1985年和1988年進行了三次分級包干改革，形成了六種財政包干形式并存的局面?！胺衷畛燥垺贝蚱屏嗽瓉碡斦y收統支、“吃大鍋飯”的局面，增強了地方的財權和財力，也激發了地方政府促進經濟發展的積極性。

在此期間國家財政政策和貨幣政策變化情況是：1979年至1984年寬松的財政政策和寬松的貨幣政策；1985年從緊的財政政策和從緊的貨幣政策；1986年上半年從緊的財政政策和從緊的貨幣政策，下半年從緊的財政政策和穩中求松的貨幣政策；1987年從緊的財政政策和從緊的貨幣政策（貨幣政策執行中緊中有活）；1988年從緊的財政政策和從緊的貨幣政策（實際工作中放棄了穩定經濟的方針）；1989年從緊的財政政策和從緊的貨幣政策（9月開始緊財政松貨幣）；1990年從緊的財政政策和寬松的貨幣政策；1991年實際執行了寬松的財政政策和寬松的貨幣政策。

從全市來看：GDP規模由1978年的5.6億元增長到1991年的25.1億元，增長了4.48倍，年均增長率為12.23%。財政總收入規模由1978年的7573萬元增長到1991年的26361萬元，增長了3.48倍，年均增長率為10.07%。一般預算支出規模由1978年的5035萬元增長到1991年的20781萬元，增長了4.13倍，年均增長率為11.52%。地方經濟迅速發展，財政收入增速明顯。

二、社會主義市場經濟體制框架初步建立階段（1992年—2001年）

以黨的“十四大”確立社會主義市場經濟體制的改革目標，黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為標志，我國正式確立社會主義市場經濟的改革方向和基本內容。這是陽泉經濟發展的“輝煌期”。

1994年提出對財政、稅收、金融、外匯、計劃和投融資體制進行系統改革的方案，確立以分稅制為核心的新的財政體制框架和以增值稅為主的流轉稅體系，中央調控職能得到加強。初步建立了適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制框架。1998年政府正式提出建立“公共財政”框架。啟動財政預算管理體制改革，并優化財政支出結構。建立與社會主義市場經濟發展相適應的一種財政運行機制。

此期間國家財政政策和貨幣政策變化情況是：1992年寬松的財政政策和寬松的貨幣政策；1993年上半年寬松的財政政策和寬松的貨幣政策，下半年適度從緊的財政政策和適度從緊的貨幣政策；1994年至1996年適度從緊的財政政策和適度從緊的貨幣政策；1997年適度從緊的財政政策和適度從緊的貨幣政策（下半年開始實際執行了積極的財政政策和穩健的貨幣政策）；1998年適度從緊的財政政策和適度從緊的貨幣政策（實際執行了積極的財政政策和穩健的貨幣政策）；1999年至2001年積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

從全市來看：GDP規模由1992年的32.9億元增長到2001年的106.8億元，增長了3.25倍，年均增長率為13.98%，較上一階段高1.75個百分點，年均增速高于有計劃的商品經濟階段。財政總收入從1992年的26408萬元增長到2001年的89063萬元，增長了3.37倍，年均增長率為14.46%，比同階段GDP年均增長率高0.48個百分點，比上一階段財政收入年均增長率高4.39個百分點。一般預算收入從1992年的26408萬元增長到2001年的52805萬元，增長了2.0倍，年均增長率為8%，比GDP年均增長率低5.98個百分點。一般預算支出規模由1992年的22878萬元增長到2001年的83379萬元，增長了3.64倍，年均增長率為15.45%，較上一階段年均增長率高3.93個百分點。

這個時期非國有經濟稅收占全部稅收比重從1994年的41.1%增長到2001年的70.86%。陽泉市依靠國家經濟大發展的機遇，充分利用煤炭資源優勢，用資源換產業、用資源換人才、用資源換技術，借力上海發展自己，營造了良好的發展環境和氛圍，民營經濟得到大力發展，鄉鎮企業如雨后春筍異軍突起。至此陽泉建立了最完善、最完備的工業體系。

三、社會主義市場經濟體制的初步完善階段（2002年—2012年）

黨的“十六大”提出到2020年建成完善的社會主義市場經濟體制的改革目標，黨的十六屆三中全會對建設完善的社會主義市場經濟體制做出全面部署。與此同時，黨中央總結提出科學發展觀和構建社會主義和諧社會的重大戰略構想，作為深化改革的重要指導思想。自此，我國改革進入完善社會主義市場經濟體制的新階段。這是陽泉經濟發展的“彷徨期”。

此期間，公共財政導向下的預算管理改革與支出制度建設逐漸展開，包括部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內的預算管理制度改革和側重于支出的制度創新全面鋪開。國家以積極的財政政策為主（2005年至2007年穩健的財政政策），財政政策日臻完善。

從全市來看：GDP規模由2002年的117.8億元增長到2012年的602億元，增長了5.1倍，年均增長率為17.72%，較上一階段高3.74個百分點。財政總收入從2002年的167017萬元增長到2012年的1410123萬元，增長了8.44倍，年均增長率為23.78%，比同階段GDP年均增長率高6.06個百分點，比上一階段財政收入年均增長率高9.32個百分點。一般預算收入從58169萬元增長到568786萬元，增長了9.78倍，年均增長率為25.61%，比GDP年均增長率高7.89個百分點，比上一階段一般預算收入年均增長率高17.61個百分點。一般預算支出規模由2002年的111425萬元增長到2012年的884080萬元，增長了7.93倍，年均增長率為23.01%，較上一階段年均增長率高7.56個百分點。

2002年，省屬國有企業按稅收屬地管理的原則下放到本市。當年財政總收入從2001年的89063萬元激增到167017萬元，增長87.53%，稅收收入增長92.15%，煤炭業稅收增長272.7%，確定了全市稅收的基礎，同時也對市場產生了擠出效應、馬太效應、破窗效應。隨著煤炭經濟不斷高漲，全市鋼材、生鐵、化學原料、平板玻璃、紗、布、酒等工業產品相繼停產，水泵、硫酸、耐火材料、石墨碳素、陶瓷等產品也由于市場和生產技術原因發展不足，產業經濟發展逐步向收益好，見效快的煤炭、建筑、金融、房地產等行業集聚?！耙幻邯毚蟆薄耙黄螵毚蟆薄耙还瑟毚蟆钡母窬志痛诵纬伞?/p>

從此期間財政總收入中稅收構成來看：煤炭業稅收從2002年55374萬元增長到2012年的751065萬元，增長了13.56倍，占全部稅收比重從34.8%升至58.8%；建筑業稅收從2002年4515萬元增到2012年的80628萬元，增長了17.86倍，占全部稅收比重從2.84%升至6.31%；金融業稅收從2002年1776萬元增到40982萬元，增長了23.08倍，占全部稅收比重從1.12%升至3.21%；房地產業稅收從2002年1161萬元增到39212萬元，增長了33.77倍，占全部稅收比重從0.73%升至3.07%；批發零售業稅收從2002年22628萬元增到188353萬元，增長了8.32倍，占全部稅收比重從14.22%升至14.74%；制造業稅收從2002年21726萬元增到79591萬元，增長了3.66倍，占全部稅收比重從13.65%降至6.23%；電力燃氣水業稅收從2002年33318萬元降到32895萬元，下降1.27%，占全部稅收比重從20.94%降至2.57%；交通運輸業稅收從2002年4462萬元增到15410萬元，增長了3.45倍，占全部稅收比重從2.8%降至1.21%；以上八大行業占稅收比重由2002年的91.1%升至2012年的96.13%。非國有經濟稅收占全部稅收比重從2002年的27.1%下降到2012年的10.65%。

2002年-2012年，固定資產投資增速變化波動較大，消費增速基本保持一致，一般公共預算收入增速隨固定資產投資增速變化而變化，而一般公共預算收入增速主要依賴于煤炭稅收的高速增長。可見，固定資產投資主要投向煤炭行業。由于全市經濟稅收嚴重依賴煤炭行業，煤炭市場和煤炭價格的波動，對經濟和稅收都會造成很大的影響，造成經濟的抗風險、抗波動能力弱化。

2002年至2012年，一般公共預算收入增速陽泉市與全國、全省、中部地區比較來看，陽泉市增速在10%-41%區間波動，全國增速在11%-33%區間波動，全省在7%-59%區間波動，中部地區8%-34%區間波動。從波動區間可以看出：作為資源型的山西省和陽泉市受煤炭影響增幅變化較大。

四、“五位一體”全面深化改革的新階段（2012年—至今）

2012年，黨的“十八大”召開，選舉產生了黨的新一屆領導核心。在黨中央的堅強領導下，我國不僅有效應對了復雜國際政治經濟環境的風云變幻，更在相當不利的條件下取得了經濟的中高速平穩增長。黨的十八屆三中全會所作出的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》，《決定》非常明確地表明，第一，改革不再拘泥于經濟體制改革領域，而是涵蓋社會、政治、文化以及生態文明的五位一體的全面的改革。與此同時，為落實這些改革內容，如前所述，中央全面深化改革領導小組還為此成立了7個專項小組。中央全面深化改革領導小組第一次會議，就將十八屆三中全會規定的改革任務分解為336項重要舉措，逐一確定協調單位、牽頭單位和參加單位，為落實十八屆三中全會決定奠定了堅實的基礎。截止目前，中央全面深化改革領導小組已經召開了三十七次會議，會議內容囊括了農村集體土地制度改革、司法體制改革、財稅體制改革等過去的改革當中一直難以解決甚至回避的諸多議題，并出臺了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》、《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《深化財稅體制改革總體方案》等一系列方案，彰顯了新的領導集體直面改革難點的勇氣。通過“五位一體”全面深化改革，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題。

黨的十八大以后，從整個國家發展歷程上進入了新時代，國家實施積極的財政政策，從財力上保證國家各項政策的落實。我國經濟實現了觸底反彈，進入中速增長階段。這也是陽泉經濟發展把握機遇的“觸底反彈期”。

中共十八屆三中全會在將國家治理體系和治理能力現代化定位于全面深化改革總目標的同時，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以“國家治理的基礎和重要支柱”的全新定位，對財稅體制的功能與作用給出了“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的全新闡釋，這是對財政職能作用的重要論斷，大大提升了財政的定位。

從全市來看：GDP規模由2013年的611.8億元增長到2017年的672億元，增長了1.1倍，年均增長率為2.37%，較上一階段低15.35個百分點。GDP規模在2015年處于最低點，僅為595.7億元。財政總收入呈先下降后增長的趨勢，從2013年的1046224萬元下降到2016年的773580萬元，然后增長到2017年的1076720萬元，年均增長率為0.72%，比同階段GDP年均增長率低1.65個百分點，比上一階段財政收入年均增長率低23.06個百分點。一般預算收入從2013年的467903萬元增長到2017年的499961萬元，增長了1.07倍，年均增長率為1.67%，比GDP年均增長率低0.7個百分點，比上一階段一般預算收入年均增長率低23.94個百分點。一般預算支出呈波動變化狀態，規模由2013年的864555萬元增長到2017年的1060561萬元，增長了1.23倍，年均增長率為5.24%，較上一階段年均增長率低17.77個百分點。

從此期間財政總收入中稅收構成來看：煤炭業稅收從2013年469869萬元增長到2017的561148萬元，增長了1.19倍，占全部稅收比重從50.79%上升至58.74%。煤炭“黃金十年”后，煤炭稅收僅在2013-2016年占比有所下降，但在2017年煤炭形勢好轉后，稅收占比又回升至2012年水平，陽泉市經濟仍然嚴重依賴煤炭。八大行業占稅收比重由2013年的94.3%升至2017年的94.36%，年度間占比基本是此消彼漲，占比變化不大，可見陽泉市稅收主要依靠八大行業支撐。

2013年-2017年，固定資產投資總體呈下滑趨勢，消費基本保持穩定，一般公共預算收入增速波動較大，主要是2013年煤炭形勢不佳導致收入下降，隨著國家供給側改革的不斷深入，2016年煤炭形勢逐步好轉，2017年一般公共預算收入增速由負轉正。

2013年至2017年，一般公共預算收入增速陽泉市與全國、全省、中部地區比較來看，陽泉市增速在負18%-22%區間波動，全國增速在4%-11%區間波動，全省在負10%-20%區間波動，中部地區3%-15%區間波動。從波動區間可以看出：作為資源型的山西省和陽泉市受煤炭影響增幅變化較大。

2013年-2016年，陽泉市一般公共預算收入增速基本在負區間波動，固然有2012年基數較高因素存在，但不容忽視的是連續四年煤炭形勢不好是導致增速為負的主要原因，從而也暴露出陽泉市經濟嚴重依賴煤炭的畸型發展之路。煤炭“黃金十年”，隨著煤炭價格的高歌猛進，躺著也有收入的不思進取思想根深蒂固，改革創新嚴重滯后。多年來，固定資產投資主要方向還是煤炭經濟，對地面企業的培育發展重視力度不夠，對因煤造成的環境破壞修復還差強人意，基礎設施建設還需完善。這就需要大力營造良好的營商環境，破解資源型城市桎梏，走可持續發展之路。

為加快破解制約資源型經濟轉型的深層次體制機制障礙和結構性矛盾，走出一條轉型升級、創新驅動發展的新路，2017年，國務院就山西專門下發了國發42號文。同時，環境問題倒逼著陽泉轉型發展，這就賦予了我們特殊的職責定位，充分發揮財政職能，為陽泉市更好發揮區位優勢，進行高質量發展提供強有力的財力保證。