中美貿(mào)易戰(zhàn)下的制造業(yè)創(chuàng)新博弈

王植

1 中美貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模達2 000億美元

2018年以來，美國對全球多個國家發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，并將矛頭重點指向中國，導(dǎo)致中美貿(mào)易摩擦和爭端不斷升級。2018年3月份，美國特朗普政府宣稱要對世界多國，特別是中國的對美貿(mào)易順差采取一系列反制措施。在這之后，雖然中美雙方經(jīng)過多輪重量級談判，耗時數(shù)月，但仍未避免貿(mào)易戰(zhàn)的發(fā)生，并且愈演愈烈。貿(mào)易戰(zhàn)規(guī)模從2018年3月初的30億美元發(fā)展到2018年6月份的500億美元，再到9月24日的2 000億美元。

在2018年9月底加征關(guān)稅后，似乎美國對于已經(jīng)取得的成果，以及中國讓步并不滿足。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）于2018年11月20日在其官網(wǎng)發(fā)布對華“301條款調(diào)查”的更新版報告——《對中國關(guān)于與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實踐的最新情況》。報告宣稱“基于更新中收集的證據(jù)顯示，中國并未從根本上改變技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實踐”。進入2018年12月份后，雙方的博弈有了新的轉(zhuǎn)機。2018年12月2日習(xí)近平主席應(yīng)邀與特朗普總統(tǒng)進行會晤。根據(jù)白宮發(fā)布的聲明，雙方將休戰(zhàn)進行新的磋商，并盡力在90天內(nèi)完成。這期間，美方對2 000億美元中國商品加征的關(guān)稅將維持在10%，如果磋商無法達成協(xié)議，則提升到此前宣布的25%。在隨后的3輪中美經(jīng)貿(mào)高級別磋商中，雙方在一系列具體問題上取得實質(zhì)性進展。2019年2月24日，美國總統(tǒng)特朗普在推特上表示將延后原定于3月1日對中國輸美產(chǎn)品上調(diào)關(guān)稅的措施。事態(tài)向好的方向發(fā)展。

2 美對華貿(mào)易戰(zhàn)旨在針對中國高技術(shù)發(fā)展

美國為什么對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)？其基本話語邏輯主要由3份報告組成，即2017年由美國商務(wù)部公布的《中國非市場經(jīng)濟地位》報告，2018年3月由美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的對華“301條款調(diào)查”報告，以及2018年7月由美國在世界貿(mào)易組織總理事會第3次會議前提交的《中國貿(mào)易破壞性的經(jīng)濟模式》報告。這3份報告相互支持，靶向明確，大致理由可歸為3條：中國長期保持對美大額度的貿(mào)易順差；中國并未遵守WTO承諾；中國用不正當(dāng)手段竊取美國技術(shù)。在這其中，特朗普強調(diào)中國對美國的貿(mào)易順差，而白宮貿(mào)易顧問納瓦羅（Peter Navarro）和美國貿(mào)易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）等則強調(diào)“結(jié)構(gòu)性”問題，包括中國通過不正當(dāng)手段獲取美國技術(shù)等。

美對華貿(mào)易戰(zhàn)的起點則是美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的對華“301條款調(diào)查”報告——《基于1974年貿(mào)易法301條款對中國關(guān)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實踐的調(diào)查結(jié)果》。該調(diào)查于2017年8月由特朗普政府啟動，并于2018年3月23日對外公布。

報告認定中國政府在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的相關(guān)法律、政策和實踐是歧視性的或不合理的，這對美國的商業(yè)造成了限制或承壓。“301條款調(diào)查”報告的主要發(fā)現(xiàn)為：中國推行的是以政府為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，其目標是在先進技術(shù)領(lǐng)域取得領(lǐng)先地位，取代美國占領(lǐng)全球市場。實現(xiàn)目標的具體措施包括4大方面：采取不公正的技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度；運用歧視性的注冊限制；海外投資高技術(shù)產(chǎn)業(yè)；通過網(wǎng)絡(luò)盜竊美國知識產(chǎn)權(quán)。

基于“301條款調(diào)查”報告，在2018年5月2日中美第一次談判中，美國提出了苛刻的要求，主要包括：到2020年底至少減少2 000億美元對美貿(mào)易逆差；取消對《中國制造2025》10個高科技領(lǐng)域的政府支持和補貼；取消外國公司在華經(jīng)營的投資限制；停止知識產(chǎn)權(quán)的特定政策和做法，如強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、合資企業(yè)要求等；停止對美國技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)的竊取、仿冒和盜版活動；將非關(guān)鍵部門產(chǎn)品的關(guān)稅降到不高于美國同類產(chǎn)品的水平。

由此可見，經(jīng)濟利益上的讓步已經(jīng)不能滿足特朗普政府的訴求。實際上，在2017年12月份特朗普簽署發(fā)布的美國《國家安全戰(zhàn)略報告》中，中國已經(jīng)被定位為頭號競爭對手。這表明美國對華政策在戰(zhàn)略層面已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變。該報告聲稱“中國和俄羅斯企圖侵蝕美國的安全與繁榮，這是對美國實力、影響和利益的挑戰(zhàn)。中俄意圖通過削弱經(jīng)濟的自由和公平，擴充軍隊，以及控制信息等手段來壓制社會，擴大其影響力”。同時，該報告還表示“競爭并不總意味著敵對，也不一定會導(dǎo)致沖突。在競爭中取得成功，是避免沖突的最佳途徑。”

由此，美國發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)表面上是針對中美貿(mào)易的逆差，更深入的考量是將中國作為戰(zhàn)略競爭對手，針對中國高精尖科技的發(fā)展，確保美國技術(shù)的領(lǐng)先，以及美國戰(zhàn)略的全球領(lǐng)跑地位。在美國看來，這是維護國家長期競爭力的手段，即便有可能承擔(dān)一些損失也是不可避免的。

3 美國對中國成功的產(chǎn)業(yè)政策研究詳盡

雖然特朗普多次表示要扭轉(zhuǎn)中美貿(mào)易逆差，但在美國貿(mào)易代表辦公室公布的長達200多頁“301條款調(diào)查”報告，“逆差”只出現(xiàn)了一次，報告通篇討論的重點是以《中國制造2025》《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》為代表的中國產(chǎn)業(yè)政策。報告認為這些政策存在不公平、不合理、歧視性的內(nèi)容，導(dǎo)致了美國的知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新和技術(shù)進步受到損害。換句話說，這篇報告實際上是對中國科技發(fā)展、技術(shù)引進、產(chǎn)業(yè)升級等相關(guān)政策的全面系統(tǒng)梳理，并對中國引進和利用高新技術(shù)的成功經(jīng)驗進行案例總結(jié)（表1）。報告聲稱“事實上，取代全球產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者（包括美國公司）實現(xiàn)全球市場支配地位，已是中國政府的明確政策目標。根據(jù)《中國制造2025》，中國政府致力于獲得和吸收國外技術(shù)，促進本土創(chuàng)新，以在國內(nèi)和國際市場上取代外國競爭者。中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移體系是達到這一目標的關(guān)鍵機制。最終，中國推行或施壓技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策、行為和做法，削弱了美國公司知識產(chǎn)權(quán)的價值、降低了美國的全球競爭力，阻礙了對于創(chuàng)新的投資。這些做法使得美國的商業(yè)受到限制和承壓”。

具體措施方面，報告中聲稱“中國技術(shù)的驅(qū)動力，對于優(yōu)先產(chǎn)業(yè)的支持，以及對于‘國家競爭力的培育，是通過收購先進技術(shù)和對國外技術(shù)的“再創(chuàng)新”來實現(xiàn)的”，即通常所說的“引進—消化—吸收—再創(chuàng)新”模式。報告中還聲稱“為實現(xiàn)《中國制造2025》的設(shè)定目標，中國政府所使用的政策工具大部分是前所未有的，其他WTO成員國并不使用這些政策工具。所設(shè)計的名目繁多的國家干預(yù)和扶植政策，旨在通過利用、歧視、限制國外企業(yè)及其技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，使之處于不利地位，推動中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，政府利用所有權(quán)限制強制美國公司向中國公司轉(zhuǎn)讓技術(shù)；政府利用行政許可、審批程序強迫美國公司以技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為獲取市場準入的條件。在法律法規(guī)方面，《合同法》和《技術(shù)進入出口管理條例》規(guī)定基于引進技術(shù)做出的技術(shù)改進成果歸改進方，限制了美國企業(yè)作為研發(fā)者獲得技術(shù)改進權(quán)益的機會；《合同法》規(guī)定中國國內(nèi)企業(yè)糾紛的賠償責(zé)任由雙方協(xié)商解決，《技術(shù)進入出口管理條例》則規(guī)定賠償責(zé)任由技術(shù)讓與人承擔(dān)，導(dǎo)致美國作為技術(shù)出口國的權(quán)益受損。在對外投資方面，政府通過國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、基金支持等多種手段，引導(dǎo)中資企業(yè)進行海外并購，并在高科技領(lǐng)域，包括航空航天、集成電路、信息技術(shù)、生物科技、工程機械和機器人、可再生能源和汽車7大領(lǐng)域購買大量先進技術(shù)。在商業(yè)機密方面，侵入美國企業(yè)的計算機系統(tǒng)盜取商業(yè)機密。

“301條款調(diào)查”報告還顯示出對于中國產(chǎn)業(yè)政策的高度關(guān)注。該報告它廣泛引用多項中國產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃，包括《中國制造2025》《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《中國民航“十三五”發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”生物技術(shù)創(chuàng)新專項規(guī)劃”》《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》等。在對這些產(chǎn)業(yè)政策進行進一步解讀時，則展現(xiàn)出驚人的研究深度。例如，在引用《中國制造2025》的時候，報告重點強調(diào)了其中對關(guān)鍵部件和材料實現(xiàn)自主保障的內(nèi)容，而在原報告中，這些內(nèi)容藏在并不顯眼的一個小專欄里。再例如，在對華“301條款調(diào)查”更新版報告中，對《中國制造2025》重點領(lǐng)域技術(shù)路線圖（2017版）和（2015版）中的內(nèi)容變化給予了重點強調(diào)。比如說，2015年版的國產(chǎn)新能源汽車年產(chǎn)量發(fā)展目標從“2020年市場份額達到70%以上”，變?yōu)?017年版的“到2020年，供應(yīng)能力可以滿足80%以上的市場需求”（圖1）。實際上，2015年版的技術(shù)路線圖是通過電子版和書籍方式對外公布，而2017年版的技術(shù)路線圖只通過書籍方式對外公布，且只有中文版本。其中的更新內(nèi)容十分有限，需進行極其詳實的對照，或?qū)ο嚓P(guān)內(nèi)容爛熟于心，才能找出上述的細微差別。

4 運用產(chǎn)業(yè)政策提升競爭力是各國政府通用手段

“301條款調(diào)查”報告中所針對的中國產(chǎn)業(yè)政策，實際上是各國政府提升產(chǎn)業(yè)競爭力的通用手段。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《世界投資報告2018》的報告中指出，在過去10年中，為應(yīng)對新工業(yè)革命的機遇與挑戰(zhàn)，至少有101個經(jīng)濟體出臺了正式的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。在這樣的背景下，《中國制造2025》應(yīng)運而生。該戰(zhàn)略借鑒了美國的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略》等政策文件，并立足于中國發(fā)展的實際情況。

實際上，美國是世界上較早運用產(chǎn)業(yè)政策的國家之一，美國第一任財長漢密爾頓就是早期的產(chǎn)業(yè)政策倡導(dǎo)者。他認為根據(jù)比較優(yōu)勢理論，美國基礎(chǔ)薄弱的制造業(yè)會受到國外產(chǎn)品的沖擊。因此，政府對進口產(chǎn)品實施高關(guān)稅，可以對剛起步的制造業(yè)實現(xiàn)保護。正是在產(chǎn)業(yè)政策的扶持下，美國成為世界第一工業(yè)國。

美國為強化制造業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)者地位，近年來制定了一大批產(chǎn)業(yè)政策，特別是在金融危機爆發(fā)之后。由奧巴馬總統(tǒng)提出的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，其目的重塑美國制造業(yè)在全球的競爭領(lǐng)先地位。繼任者特朗普總統(tǒng)提出的“重振制造業(yè)”政策，除了希望振興先進制造業(yè)之外，還希望引領(lǐng)美國公司回流，通過傳統(tǒng)制造業(yè)和先進制造業(yè)帶動更多就業(yè)。從美國產(chǎn)業(yè)政策的效果來看，成效顯著。2018年實際GDP增長率預(yù)計可達到2.8%，高于2017年的2.3%。從就業(yè)水平來看，目前的失業(yè)率達到了自1968年以來的最低水平。

上述產(chǎn)業(yè)成果的取得，一方面得益于美國對內(nèi)的產(chǎn)業(yè)扶植政策，另一方面則源于特朗普奉行的“美國優(yōu)先”政策。通過貿(mào)易和投資保護主義，縮減美國貿(mào)易逆差，為國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)振興和創(chuàng)新發(fā)展提供空間。同時，對其他國家實施貿(mào)易制裁，設(shè)置壁壘阻礙外國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保障美國在全球競爭中處于領(lǐng)先地位。

5 迫切需要學(xué)習(xí)美國產(chǎn)業(yè)政策

雖然中美貿(mào)易戰(zhàn)的走向正趨于利好，但長期來看形勢依然嚴峻。所以，一方面對于美國的指責(zé)和打壓，需要積極應(yīng)對，爭取正當(dāng)權(quán)益。另一方面，借鑒和積極學(xué)習(xí)美國產(chǎn)業(yè)政策的成功經(jīng)驗，在現(xiàn)實競爭情況下實現(xiàn)實質(zhì)性發(fā)展變得更為重要。由此，對于美國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策的跟蹤和研究顯得更為迫切。

對比《中國制造2025》，美國在2012年推出了“國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”戰(zhàn)略計劃。雖然特朗普推翻了多項奧巴馬執(zhí)政時期的政策，但在提振美國制造業(yè)方面，只有增強沒有削弱。目前，美國“國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”在2位美國總統(tǒng)執(zhí)政下，已形成為14個制造業(yè)創(chuàng)新中心，具體方向包括增材制造、輕量化制造、數(shù)字化設(shè)計制造、寬禁帶功率器件、柔性混合電子制造、先進功能織物、先進復(fù)合材料、集成光子制造、清潔能源智能制造、化工過程強化應(yīng)用、生物制藥創(chuàng)新、先進組織生物制造、低能耗關(guān)鍵材料制造、以及先進機器人。這些制造業(yè)創(chuàng)新中心中在組織機構(gòu)構(gòu)建，產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈培育，技術(shù)進步推進、勞動力培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)上下游串聯(lián)、以及通過標準一致化各方“步調(diào)”等方面推出多項舉措，展現(xiàn)出美國對于新一輪產(chǎn)業(yè)革命中對于先進制造業(yè)的認識。

在新一輪的科技浪潮中，美國制造業(yè)創(chuàng)新中心的建設(shè)強調(diào)了3個重點，文化的轉(zhuǎn)變、勞動力的培養(yǎng)以及數(shù)據(jù)管理數(shù)字化。文化轉(zhuǎn)變指組織通過自我調(diào)整以適應(yīng)對新興技術(shù)的理解和支持。將對于先進制造技術(shù)的接納融入到文化當(dāng)中，充分挖掘這些技術(shù)的潛力。勞動力的培養(yǎng)旨在提升全體人員在特定領(lǐng)域的技能。這意味著先進制造業(yè)不僅僅需要尖端人才，還需要各層級的具有相關(guān)專業(yè)技能的勞動力隊伍。階梯式隊伍的培養(yǎng)作為一項人力資源戰(zhàn)略對美國非常重要。數(shù)據(jù)管理是為了正確管理企業(yè)所有數(shù)據(jù)生命周期需求而開發(fā)和執(zhí)行一系列架構(gòu)、政策、實踐和流程。有效的管理數(shù)據(jù)，可確保一個機構(gòu)能在最短的時間內(nèi)為請求程序匹配正確的信息，為關(guān)鍵決策提供信息，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的數(shù)字化應(yīng)用。

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