我國PPP模式制度問題研究

趙亞飛　張超

摘要：文章運用新制度經濟學的分析方法，對我國PPP模式存在的問題進行了解釋性的研究，通過對現行制度的分析和梳理，認為其中的三項制度安排是最重要的。這三項制度分別是：主管部門不明確的制度安排；公私部門合作機制不完善的制度安排；模糊的財政風險管理政策。文章對這三項制度安排下社會資本方和地方政府的利益最大化選擇進行了解釋，認為目前我國PPP模式現存問題的根本原因在于不合理的制度安排。文章的最后給出了三方面制度性改善的建議。

關鍵詞：PPP模式；PPP制度；制度分析

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，可直譯為“公私合作”，在我國被翻譯為“政府和社會資本合作”。PPP模式多應用于基礎設施和公共服務的供給領域，一直以來都備受政府和公眾的關注。黨的十八屆三中全會明確指出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。隨后，財政部、國家發改委等相關部門出臺了一系列指導文件來鼓勵和引導PPP項目。

雖然相關部門已經出臺了大量的指導文件來指導運用PPP模式，但目前我國的PPP模式依然存在較多的問題。國內外的學者已經對PPP模式存在的問題進行了較為深入的研究和探討。溫來成指出我國目前推行政府與社會資本合作（PPP）模式存在突出的矛盾，比如理論認識有待深化，部門利益之爭，社會信用體系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全等，難以為PPP項目建設和運營提供有力保障。王守清在總結國外PPP管理制度的基礎上，認為我國應該加快PPP法的立法工作、由國務院對PPP進行專屬管理、提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法、增強關于合同規定的可操作性、出臺全國性監管專門政策、出臺完善爭端處理的方法及步驟的政策。然而，對于PPP模式存在的問題，相當多的工作都沒有涉及到具體的制度層面，大多數針對問題產生原因的分析都停留在PPP模式的實際操作和技術層面上，同時也針對這些問題提出了一些改進的建議。但因為沒有觸及具體的制度分析，這些建議也往往缺乏可操作性。本文試圖從制度層面剖析PPP模式的現存問題，對導致PPP模式出現問題的體制性原因進行解釋，并提出切實可行的建議。

本文涉及的行為主體主要有PPP主管部門、PPP模式中的社會資本方、PPP模式中的政府方、有意向參與PPP模式的民營資本和國有企業。本文認為：PPP項目的本質是社會資本方和政府方的動態博弈的過程，因為PPP模式的周期長、合作關系復雜等特點，雙方會產生重復博弈，從而降低公私部門合作的交易成本，帶來合作收益的增加，故公私雙方有動機和激勵進行合作。本研究將社會資本方分為民營資本和國有企業，兩者是競爭關系。財政部和發改委都是PPP模式的監管部門，兩部門在發揮作用時會產生無意義的權力博弈，增加交易成本。

一、目前我國PPP模式存在的問題概述

對于PPP模式存在問題的分類有很多，學者和專家嘗試從法律、技術等諸多層面來對PPP模式存在的問題進行分類。本文從制度層面出發，嘗試將PPP模式存在的問題進行分類歸納。

1.民營資本參與率偏低

根據財政部金融司發布的數據顯示，截至2017年9月末，PPP管理庫項目中簽約的社會資本共944家，其中國有控股和國有獨資企業占到了549家，占比超過58%。從簽約金額來看，國有企業更是遠遠超過民營企業?？偟膩碚f國有企業在PPP項目社會合作資本中一家獨大，民營資本占比較低。這種情況在地方PPP項目的實際操作過程中更為嚴重，某些地方政府為保證社會資本的投資能力和信用狀況，往往在PPP項目社會資本合作方的資格審查中，設置一些條件來限制民營資本的進入。

2.項目落地率偏低

按照我國財政部制定的標準，PPP 項目按全生命周期分為識別、準備、采購、執行和移交五個階段。項目落地率指的是執行和移交兩個階段項目數之和與準備、采購、執行、移交四個階段項目數總和的比值。PPP項目落地率是PPP項目前期審核工作是否到位以及后期能否成功運營的一個重要指標。根據財政部金融司的數據，截至2017年9月PPP項目庫中項目的落地率僅為16.8%。項目落地率較低說明，地方政府多是有意愿采用PPP模式，但多數項目都尚未經過科學的論證和審核，而PPP項目的難點多集中在后期的項目操作、融資等方面，如此低的項目落地率不容忽視。

3.過度依賴政府付費項目

PPP項目有三種付費模式：政府付費、使用者付費和可行性缺口補貼。根據金融司的數據，截至2017年9月末，管理庫中的可行性缺口補助類項目和政府付費類項目共計5 394個，共占管理庫的79.6%。

政府付費類項目比重過高背后隱藏的是PPP模式的變質，部分地方政府將PPP模式看成是新型的融資手段，忽視了PPP模式的本質是要提高基礎設施和公共服務的供給和運營效率。

二、我國PPP模式現行制度安排

在引入PPP模式以前，我國的公共設施和公共服務的供給大多由政府直接投資。2013年PPP模式開始受到我國政府的青睞，也是在政府的鼓勵下，我國掀起了PPP的熱潮。采用PPP模式的基礎設施和公共服務供給區別于傳統政府直接投資的模式。在PPP模式中社會資本的最大特征是追求經濟利益的最大化，是典型的“經濟人”，而政府也不再是一個單純追求公共利益最大化的“道德人”角色。在這種變化了的環境下，制度安排也發生了較大的變化，下面從幾個方面對當前的PPP模式制度安排進行梳理。

1.主管部門不明確的制度安排

PPP模式涉及眾多政府部門，國家發改委主管項目；財政部主管財政；銀監會主管PPP項目銀行貸款。關于哪個部門是第一主管機構，目前尚無明確的界定。故各部門容易出現較大的權責重疊，甚至功能沖突，其中國家發改委和財政部尤甚。

在PPP政策上的分歧首先體現在對社會資本方的定義上，財政部認為：社會資本是指包括建立現代企業制度的境內外企業法人，但本級政府所屬的地方融資平臺公司及其他控股國有企業除外。其中明確將國有企業在PPP模式的社會資本方中排除。而發改委則規定：社會資本包括國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業和其他投資經營主體，又將國有企業劃到了PPP模式的社會資本方中。從PPP項目的監管主體來看，部門之間也存在異議，財政部主張各地方政府要設立專門的機構，履行監管職責。而發改委則更強調政府既是社會資本的合作者也是PPP項目的監管主體。

政策的沖突實質是兩部門權力博弈的表現。從級別來看，發改委和財政部屬于同級別的中央部委；從功能來看，發改委和財政部都對PPP項目有一定的管轄權；從目標來看，發改委希望通過PPP模式來促進我國社會投資的增長，提高公共設施和公共服務的供給效率。財政部希望通過PPP模式來緩解地方財政壓力，避免地方政府陷入債務危機。因此PPP模式對兩部門都有著重要的意義，誰掌握了PPP模式的主導權，誰將享受更多的PPP利益。這種對主管權的爭奪，會造成政策制定時部門溝通與協調成本的增加，增加部門間無意義的博弈次數，造成交易成本的上升。

2.公私部門合作機制不完善的制度安排

合作機制不完善主要體現在合作過程中風險分擔和利益分成制度的不完善。關于PPP項目的風險分擔，目前并沒有詳細的風險分類和風險承擔責任清單，相關文件只是指出需要構建風險分擔責任框架，但并沒有進一步對風險進行劃分，也沒有對政府和社會資本方承擔風險的邊界進行明確界定。對于PPP項目的利益分成，同樣有模糊性的問題。雖然《PPP法（征求意見稿）》中涉及了項目的利益問題，但只是提出要利用價格調節機制和政府可行性缺口補貼的手段調節過高或過低的項目收益，但未對過高和過低收益做定量化的界定，政府和社會資本仍然需要根據合同自行協商，不確定性依然很大，社會資本還是面臨較大的風險。

這種制度安排本質上是信息不對稱和外部不經濟帶來的額外成本費用。在PPP項目中，政府方擁有更多的政策信息，而社會資本方則掌握更多的建設、運營等技術信息，雙方難以就這些信息達成共享機制。在實際操作中因為政府方享有更多的主動權，往往容易在合同中設置模糊性的甚至限制性的條款來約束社會資本方。

3.模糊的財政風險管理政策

模糊的財政風險控制首先體現在政策數量上，在PPP領域我國各部門出臺的涉及財政風險管理的相關政策文件較少。2013年以來，財政部、國家發改委等中央部門出臺了大量的PPP政策文件。但其中專門提到財政風險管理的政策文件少之又少?！墩蜕鐣Y本合作項目財政承受能力論證指引》將地方政府財政承受能力論證分為責任識別、支出預算、能力評估、信息披露四個方面，較為全面系統地介紹了財政承受能力論證的方法。地方政府制定的相關政策從內容上看，專門針對地方政府財政風險管理的政策文件依然較少。

缺乏對財政風險管理的定量化表達和詳細表述?，F有的大多數涉及政府財政風險管理的PPP相關政策文件，都是較為寬泛地指出應當注意防范政府財政風險，部分文件對風險做了分類劃分，但對如何識別、衡量標準以及量化表達未做出詳細闡述。只有財政部在2015年出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出每一年PPP的財政支出預算不能超過一般公共預算的10%，這是眾多文件中一個較為定量化的表達。但該文件同時又指出省級財政部門可以根據當地具體實際，適當調節財政支出比例，卻又未對調節尺度和參考標準做出明確的規定，其結果就是導致規定效果的減弱。

三、政策建議

1.盡快推動上位法立法進程，明確主管機構

PPP模式自2013年在我國大范圍推廣以來，已經有諸多項目成功立項開工。但目前尚未有國家層面的PPP法律出臺，相關部門雖然也出臺了一些政策法規，但由于沒有統一的上位法，這些法規之間往往出現重疊和沖突，缺乏指導意義。所以目前要做的首先是要推動PPP上位法的立法進程。

未來的首要任務是盡快明確和建立負責PPP立法的職能機構，盡快啟動PPP立法工作。因為目前有多個部門都對PPP模式有一定的管轄權，可以由其中的主要部門負責，將其他部門與PPP有關的職能進行合并，盡快成立一個PPP立法機構。多部門整合的立法機構有利于充分考慮多部門功能，避免出現分工不明、責任不清、職能重疊等問題。立法過程中應站在全局角度，對PPP各個環節的各個行為主體進行權利和義務的劃分。目前各部門已經出臺的相關文件在立法過程中不可忽視且應發揮重要的作用，起到參考價值。要全面綜合考慮現有的PPP政策法規，其中與上位法產生沖突的要提前廢除，避免出現更嚴重的法律沖突。

目前我國缺少一個對PPP項目進行全面監管的部門，對PPP的監管既無法律層面的明確規定，又沒有法定地位的相關部門，根本無法保證PPP項目能得到高效的監管。目前對PPP模式管轄權最大的也是最早推進PPP模式的兩個機構是國家發改委和財政部，可以將兩部門的重復職能進行合并，本文認為財政部應發揮主導作用，可以將國家發改委涉及PPP監管的相關職能向財政部轉移，進而建立國家層面的PPP監管機構。另外也可由國務院牽頭，從財政部和發改委抽調相關人員單獨成立一個第三方部門，從法律層面明確其地位，對PPP項目行使監管權。

2. 完善有效的合作機制

PPP模式中政府方和社會資本方有效合作的基礎是雙方有足夠的動機和激勵不去利用信息的不對稱和合同的不完全追逐機會收益。要充分發揮PPP模式的優勢，構建有效的合作機制是關鍵。立法部門在進行制度設計時應遵守以下原則。

信任原則。信任是兩方主體合作的基礎，能夠有效地降低交易成本和合作關系的復雜程度。PPP模式的合作持續時間長，有利于設計合作方之間的重復博弈，即任何一方發生違約或投機行為，另一方都有機會進行懲罰。這種重復博弈有利于雙方建立信任。這種信任落實到制度層面，即為雙方都有能力和權力對另一方進行監察。

信息共享原則。威廉姆森認為，信息共享能夠減少決策主體的有限理性和制約機會主義，在多利益的相關群體中，充分的信息共享，能夠減少機會主義行為，保證公私部門的合作。 立法部門應制定信息共享機制，減少政府方和社會資本方的信息不對稱，設置有效的溝通途徑和信息共享平臺。

對等原則。主要指收益和風險對等、合作雙方地位對等?，F有的制度安排缺乏對風險和收益的匹配。在PPP項目中合作雙方承擔風險的比例應跟享受收益的比例相同，這是保證雙方合作地位的對等的基礎。

動態原則。PPP項目周期較長，在整個PPP項目生命周期中，客觀環境和項目進展都會有較大的變化，建立一個動態的可調節的合作機制尤為重要。

3.細化財政風險防范制度，明確相關指標

對于PPP項目中政府面臨的財政風險，有關法律法規需要在PPP項目合作中的財政風險防范上作出明確的界定和規范。例如在現有的法規政策中指出“一年內政府在PPP領域的支出一般不得超過一般公共預算的10%，并且各地方根據實際可做調整”。此類規定雖然給了地方部門一定的自主權，但也降低了自身的約束力。應將政策進一步細化，對不同的情況做出分類，明確界限，并對支出限額的調整幅度做出明確規定，增強政策的實施效果。

要在技術和方法上進行全面的變革，將對財政風險的檢測和控制貫穿于整個項目。在項目前期的論證階段，要綜合運用定量和定性的方法對項目的可行性進行評估，避免僅使用定性的分析方法，嚴格按照財政部的要求對項目進行物有所值評估；項目的采購階段，要明確標準，嚴格按照競標社會資本的排名對合作方進行選擇；在運營階段，應當建立全過程、全方位的財政風險防范系統，各地根據實際情況設定相關參數，一旦出現風險，要做到及時發現有效處置。

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編輯/岳鳳