草原生態保護補助獎勵政策牧民滿意度及影響因素研究

丁文強，楊正榮，馬馳，李西良，尹燕亭，侯向陽*

(1.蘭州大學草地農業科技學院，甘肅 蘭州 730000；2.中國農業科學院草原研究所，內蒙古 呼和浩特 010000)

我國北方天然草原面積約3.13億hm2，占全國天然草原面積的79.7%，在維護國家和區域安全中起著重要的生態屏障作用[1]。在自然和人為等復雜因素的多重影響下，北方草原自然災害呈現高發態勢，大面積持續干旱、沙塵暴、雪災等災害頻繁發生，草原生態功能不斷弱化[2]。為此，我國政府先后實施了退牧還草、津京風沙源治理工程等草原生態建設和保護項目，雖然取得了一定成效，但未從根本上改變草原生態持續惡化的趨勢。為了實現保護草原生態環境和改善牧民生計的雙重目標，2011年6月國務院發布《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》要求建立草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年安排134億資金在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏、云南8個主要草原牧區實施草原生態保護補助獎勵政策(簡稱草原生態補獎政策)。自此，我國草原生態建設受到前所未有的重視，牧區發展進入新階段。草原生態補獎政策是我國繼森林生態補償政策實施后又一重大的生態補償政策，涉及人口多、區域廣、面積大，對我國草原牧區的轉型發展和生態保護具有重要意義。

目前，國外學者圍繞草原生態補獎政策的研究著重關注生態補償手段與成本核算。Morris等[3]研究指出在土地生產力較低和產權明晰的地區，通過政府財政刺激有利于草原生態的恢復。Klimek等[4]研究認為通過實施以市場調節為手段的區域生態補償項目，可以實現草地生態管理的生態保護、農產品供給、農民生計多樣化等多重目標。在德國東北部，通過將生態補獎和保護結果相聯系可以替代對放牧行為的管理[5]。Blignaut等[6]在南非馬洛蒂德肯拉斯山脈草原研究發現，通過生態補獎實現的生態系統保護產生的效益遠遠高于水資源發展項目。可見，國外關于草原生態補獎的研究文獻較少，主要集中在論證草原生態補獎的可行性，從牧民角度評價草原生態補獎政策的研究尚屬空白。退牧還草、京津風沙源治理工程等都涉及草原生態補償，國內學者對政策效益、存在的問題、相應對策進行了研究，這些研究更多關注生態補獎政策本身。2011年草原生態補獎政策實施以來研究者著重關注草原生態補償機制的實施方法和政策建議[7-16]；同時，部分學者從牧民角度分析草原生態補獎政策的實施效果。例如，李玉新等[17]在內蒙古四子王旗研究了牧民對草原生態補獎政策評價及影響因素并提出優化草原生態補獎的政策建議。何晨曦等[18]以內蒙古錫林浩特等6個地區的160戶牧民為樣本，實證分析內蒙古地區草畜平衡獎勵政策滿意度及其影響因素。雷文玉[19]以內蒙古自治區15個嘎查的130戶牧民為樣本，實證研究草原生態補獎政策的實施效果。韓楓等[20]利用甘南牧區236戶牧民的微觀數據，將牧民生計變量作為中介變量，引入“牧民對草原生態保護政策理解”潛變量，對牧民滿意度進行測度。王麗佳等[21]選取甘肅牧區甘南、肅南和天祝三地牧民樣本，實證研究牧民對草地生態補償政策實施的滿意度及其影響因素，并就完善生態補償政策、提高生態補償績效提出建議。可見，已有的研究關注點僅限某一區域牧民，研究樣本呈點狀分布，碎片化程度高、區域性程度低，大尺度、多草原類型的草原生態補獎政策評價研究還未見報道。

迄今為止，草原生態補獎政策的第1輪實施期(2011-2015年)已經結束，第2輪實施期(2016-2020年)已經開始。在轉折時期，在區域尺度上，探究牧民對草原生態補獎政策的滿意度(簡稱政策滿意度)及影響因素，對完善我國草地生態補獎政策具有現實意義。鑒于此，本研究以第一輪草原生態補獎政策實施結束期為時間節點，以草畜平衡補獎政策為切入點，將牧民的主觀意愿即對政策理解、行為反應與政策實施結果共同納入分析框架，就內蒙古自治區牧民政策滿意度及影響因素進行實證研究，以期為草原生態補獎政策的有效實施提供實證參考依據。

1 材料與方法

1.1 數據來源

本研究采取隨機分層典型抽樣方法，遵照抽樣代表性和可行性原則，選定內蒙古自治區草甸草原、典型草原、

荒漠草原、沙地草原、草原化荒漠為研究區域，在各個草原類型選定3個旗縣，共15個旗縣，從每個旗縣抽取2個鄉鎮(蘇木)，每個鄉鎮抽取3個村(嘎查)，從每個村(嘎查)抽取10戶牧民為研究樣本。課題組于2015年8-11月進行實地入戶調研，獲得有效問卷896份，將其中實施草畜平衡補獎的632戶牧民作為研究草原生態補獎政策的樣本牧民。為確保調研信息準確，聘請旗(縣)草原站和調查鄉鎮(蘇木)熟練蒙語的蒙古族干部為翻譯，每戶問卷調查時間約為2 h。調研內容主要包括：牧民對草原生態補獎政策的評價、人口統計特征、草場特征、草原生態補獎政策實施效果。樣本分布情況如表1所示。

表1 調查樣本分布情況Table 1 Distribution of survey samples

統計表明(表2)，調研樣本總量632戶牧戶，受訪者性別以男性為主，占比91.77%。受訪者多為蒙古族或者滿族，占比81.17%，漢族為18.23%。戶籍身份主要為牧民，占比89.56%。教育水平小學及以下占比最高，為42.20%，其次為初中，占比38.13%，具有高中及以上教育水平的牧民相對較少，占比19.47%。草甸草原155戶(24.52%)，典型草原149戶(23.57%)，荒漠草原132戶(20.88%)，沙地草原89戶(14.08%)，草原化荒漠107戶(16.95%)。

1.2 變量設置

通過參考相關文獻[17-18,21-23]，牧民對政策滿意度的影響因素包括3個方面15個變量。一是人口統計特征，主要包括牧民年齡、性別、民族、教育水平和戶主身份5個變量；二是草場特征，主要包括草場承包面積、草場經營面積、草場流轉情況3個變量；三是政策實施效果，主要包括草畜平衡補獎收入、草原生態補獎總收入、飼草料支出、家畜數量變化、草場質量變化、家庭收入變化、政策執行情況7個變量。變量界定及說明詳見表3。

1.3 研究方法

1.3.1多元有序Logistic回歸模型 近年來，多元有序Logistic回歸模型廣泛應用于政府公共產品和服務供給的效果評價。多元有序Logistic回歸模型因變量為定性變量，因變量之間存在等級和程度差異。本研究的目的是識別牧民草原生態補獎政策滿意度的影響因素，因變量為牧民對已經實施的草原生態補獎政策的滿意度，即有序分類變量，自變量為人口統計特征、草場特征、政策實施效果(表3)。 鑒于此，本研究選擇多元有序Logistic回歸模型，表達式如下：

式中:i表示亞群，即自變量向量的行數；j表示因變量Y的分類；k表示自變量的個數；?j為常數項；βk為回歸系數；πij為因變量Y≤j的累加概率；ln為自然對數符號。

1.3.2多重共線性 多重共線性是指在回歸模型中自變量之間由于存在高度相關關系而使模型估計失真的問題，降低檢驗可靠性[25]。因此，在進行回歸分析之前，首先要對各自變量進行多重共線性檢驗。結果顯示，草場特征變量中草場承包面積和經營面積的相關性系數為0.888(P<0.01)；政策實施效果變量中草畜平衡補獎收入和草原生態補獎總收入的相關性系數為0.588(P<0.05)，判斷存在多重共線性問題。最終，在多元有序Logistic回歸模型中剔除草場經營面積和草原生態補獎總收入2個自變量。

1.4 統計分析

表2 調研牧民樣本特征描述Table 2 Description of sample characteristics of survey herdsmen

采用SPSS 19.0軟件進行統計分析。其中對不同政策滿意度牧民的人口統計變量、草場特征變量和政策實施效果變量進行方差分析。

2 結果與分析

2.1 牧民政策滿意度及區域差異

內蒙古自治區草原生態補獎政策牧民滿意度均值為2.61(表4)，其值介于非常滿意和一般滿意。可見，內蒙古自治區牧民對草原生態補獎政策具有較高的滿意度。

內蒙古自治區牧民對草原生態補獎政策滿意度(表4)由高到低依次排序為：沙地草原(2.97)>草甸草原(2.83)>荒漠草原(2.58)>草原化荒漠(2.44)>典型草原(2.32)，F統計量為31.05，存在區域差異。

從解釋變量角度看，內蒙古自治區牧民對草原生態補獎政策滿意度有3個方面值得關注：一是政策滿意度最高的沙地草原和次高的草甸草原牧民草畜平衡補獎收入均值僅為4120、7898元，遠低于典型草原(10709元)，草原化荒漠(11415元)，荒漠草原(20197元)。可見，并非補獎收入越高，政策滿意度越高。二是不同草原類型政策執行情況排序為：沙地草原(1.00)>草甸草原(0.99)>荒漠草原(0.98)>典型草原(0.85)>草原化荒漠(0.76)，不同草原類型政策執行情況排序與政策滿意度排序相關系數為0.90，P值為0.037，兩者呈高度相關關系。三是5個解釋變量的P值存在顯著差異，變量均值體現出區域差異特征，可知5個解釋變量對草原生態補獎政策滿意度產生影響。

2.2 模型回歸結果分析

本研究用SPSS 19.0進行多元有序Logistic回歸(表5)。第一次回歸結果顯示，年齡、草場流轉情況、草畜平衡補獎收入、家畜數量變化情況和政策執行情況5個變量在P<0.1水平上通過顯著性檢驗，其余變量不顯著。然后將第一次回歸通過顯著性檢驗的變量進行第二次模型回歸，第二次回歸結果顯示，草場流轉情況在P<0.1水平上通過顯著性檢驗，年齡和家畜數量變化情況在P<0.05水平上通過顯著性檢驗，草畜平衡補獎收入和政策執行情況變量在P<0.01水平上通過顯著檢驗。兩次模型最大似然比都通過P<0.01水平顯著性檢驗，模型擬合效果好，應拒絕所有自變量系數均為0的假設，這說明多元有序Logistic回歸模型估計結果科學可信。

表3 模型中的變量說明及其界定Table 3 Description and definition of variables in the model

表4 牧戶政策滿意度區域差異及其解釋變量的方差分析Table 4 Regional differences of pastoral policy satisfaction and variance analysis of explanatory variables

注：同行不同小寫字母表示差異顯著(P<0.05)。下同。

Note：The different letters in the same line mean the significant differences atP<0.05. The same below.

表5 兩次模型回歸結果分析Table 5 Analysis of regression result of two model

2.2.1人口統計變量 人口統計變量中牧民年齡對政策滿意度的影響效果顯著且系數為正(表5)，這表明牧民年齡越大，政策滿意度越高。通過個人訪談，可將其歸結為不同年齡的牧民對畜牧業的依賴程度不同，年輕人對畜牧業的依賴程度低，年齡大者依賴程度高。同時，由于從事畜牧業勞動強度較大，年齡大者擴大生產規模的能力和需求較年齡輕者低，草原生態補獎政策一定程度上平滑了收入風險，保持相對穩定的收入。隨著草原生態補獎政策實施效果的顯現，家畜數量減少和勞動強度降低，收入較為穩定，因而滿意度較高。牧民的性別、民族、教育程度和戶主身份對滿意度的影響均不顯著。何晨曦等[18]認為牧民文化程度與滿意度顯著正相關；王麗佳等[21]認為牧民教育水平與其滿意度呈負相關。

2.2.2草場特征變量 草場承包面積對政策滿意度的影響效果不顯著(表5)。一是內蒙古自治區制定了差別化的草原生態補獎政策標準，根據核算提出的“標準畝”分配補獎資金，突出草地生產力的核心因素，平滑了不同草原類型草地生產力差異，消除了草場承包面積對補獎資金的正向影響；二是在實施草原生態補獎政策時實行“封頂保底”，避免出現補助過高“壘大戶”和補助過低影響牧民生活，縮小收入分配差距，提高政策公平性。草場流轉情況與政策滿意度的影響效果顯著負相關，這表明隨著牧戶參與草場流轉比例的增加其對政策滿意度降低。草場流轉后牧戶草場實際使用面積與草場承包面積存在差異，流轉草場補獎資金由草場流出牧戶享受，草場使用者不能享受補獎資金，參與草場流轉的牧戶對政策滿意度評價隨之下降。

2.2.3政策實施效果變量 草畜平衡補獎收入與政策滿意度的影響效果顯著負相關，這表明獲得草畜平衡補獎資金越多的牧民政策滿意度越低。在同一草原類型，補獎資金與草場承包面積呈正比，牧民的草場承包面積越大，其獲得的補獎資金越高，受草原生態補獎政策影響越大，草場放牧量減少越多，導致牧民的政策滿意度越低。家畜數量變化情況與政策滿意度的影響效果顯著正相關，這表明草原生態補獎政策實施后，牧民家畜數量增加，既可享受補獎資金又可增加經濟收入，牧民政策滿意度增高。政策執行情況對政策滿意度的影響效果顯著且兩次回歸模型系數值分別為0.776、0.792。可見，草原生態補獎政策執行越嚴格，牧民政策滿意度越高。本研究首次將政策執行情況納入草原生態補獎政策滿意度影響因素分析中，且系數值高，政策執行情況成為影響政策滿意度最重要的因素，政策實施的公平性成為牧民關注的焦點，這值得政策執行者和制定者深思。飼草料支出情況、家庭收入變化情況、草場質量變化情況對政策滿意度的影響效果不顯著。從理論上講，草原生態補獎政策實施后，飼草料支出增加，牧民用于畜牧業生產的總支出增加，導致牧民政策滿意度降低，結果與預期不符；草場質量變好，退化程度降低，家畜質量提高，對政策滿意度評價增高，結果與預期不符；家庭收入降低，牧民生活質量下降，政策滿意度降低，結果與預期不符。產生這3個結果與預期不符的原因是本模型中引入政策執行情況，牧民對政策執行公平性的關注程度遠遠高于預期，并成為最重要的影響因素，削弱了其他變量的影響程度。

2.3 不同政策滿意度牧民影響因素差異分析

研究樣本牧民共632戶，政策滿意度為非常滿意的牧戶有413戶、占65.4%，一般滿意的191戶、占30.2%，不滿意的28戶、占4.4%。

2.3.1人口統計變量 政策滿意度為非常滿意、一般滿意和不滿意的牧民在年齡、性別、民族、教育程度和身份5個人口統計特征變量方面不存在顯著差異(表6)。由此可知，草原生態補獎政策對不同年齡、性別、民族、教育程度和身份的牧民平等對待，體現出政策實施無人口特征差異性的良好特性。

表6 不同政策滿意度人口統計變量差異分析Table 6 Analysis of demographic variables of different policy satisfaction

2.3.2草場特征變量 政策滿意度為非常滿意、一般滿意和不滿意的牧民在草場承包面積和草場流轉情況2個變量上均存在顯著差異(表7)。一是政策滿意度為非常滿意的牧民草場承包面積為461.54 hm2，一般滿意525.13 hm2，不滿意657.10 hm2，可知政策滿意度與草場承包面積呈負相關，擁有較多自然資源的牧民政策滿意度反而較低。二是政策滿意度為非常滿意的牧民草場流轉情況為0.34，一般滿意0.46，不滿意0.29，可知，一般滿意的牧民流轉情況高于非常滿意的牧民，一般滿意和不滿意的牧民流轉情況總和為0.75，遠遠高于非常滿意的牧民。

表7 不同政策滿意度草場特征變量差異分析Table 7 Difference analysis of characteristic variables of grassland with different policy satisfaction

2.3.3政策實施效果變量 政策滿意度為非常滿意、一般滿意和不滿意的牧民在6個政策實施效果變量上均存在顯著差異(表8)。一是政策滿意度為非常滿意的牧戶的草畜平衡補獎收入和飼草料支出分別為10527和40196元，一般滿意12334和64903元，不滿意13234和58866元。可知，政策滿意度與草畜平衡補獎收入和飼草料支出呈負相關，收入和支出越大的牧戶政策滿意度反而越低。二是從家畜數量變化來看，實施草原生態補獎政策后家畜數量略有增加，非常滿意和一般滿意的牧民分別為2.20和2.09，家畜數量略有增加；不滿意的為1.86，家畜數量略有減少，而且隨著滿意度增高家畜數量呈增加態勢。可見，隨著家畜數量的增加牧民政策滿意度增高，這與回歸模型分析結果相符。三是從草場質量變化和家庭收入變化情況來看，草原生態補獎政策實施后草場質量和家庭收入均有下降，這與理論預期不符，但牧民政策滿意度與草場質量和家庭收入的變化趨勢相一致，即草場質量越差，政策滿意度越低；家庭收入減少越多，政策滿意度越低。四是內蒙古自治區的政策執行情況較為嚴格，均值為0.92，非常滿意、一般滿意和不滿意的均值分別為：0.94、0.88、0.82。可見，政策執行越嚴格，牧民政策滿意度越高，這與回歸結果分析相符。

表8 不同政策滿意度政策實施效果變量差異分析Table 8 Difference analysis of policy implementation effect variables of different satisfaction degree policies

3 討論

草原生態補獎政策是為了實現保護草原生態和改善牧民生計的雙重目標。內蒙古自治區草原牧民政策滿意度評價較高，非常滿意和一般滿意的總和為95.6%。何晨曦等[18]在內蒙古地區的研究發現牧民對草原生態補獎政策的滿意度達75%，李玉新等[17]以內蒙古四子王旗為研究區域，發現多數牧民對草原生態保護補助獎勵政策整體滿意程度為69%，本研究與前人的研究結果相同。草原生態補獎政策受到實施區域農牧民的認可。

本研究創新點為發現了兩個“相悖”現象，牧民政策滿意度評價結果與政策實施效果即草原生態環境和改善牧民生計的雙重目標“相悖”。政策滿意度評價結果不同的3類牧民認為草場質量變化情況均值為1.95，略有變差，牧民認為自家草場質量較草原生態補獎政策實施前變差的占34.8%。政策滿意度評價結果不同的3類牧民認為家畜數量變化情況均值為2.15，略有增加，牧民認為自家家畜數量較草原生態補獎政策實施前增加的占39.4%。政策滿意度評價結果不同的3類牧民認為家庭收入變化情況均值為1.89，略有減少，牧民認為自家家庭收入較草原生態補獎政策實施前減少的占45.7%。牧民政策滿意度評價結果與牧民資源儲量存在“相悖”。政策滿意度為非常滿意的牧民草場承包面積為461.54 hm2，一般滿意的525.13 hm2，不滿意為的657.10 hm2，可知擁有較多草場資源的牧民政策滿意度反而較低。政策滿意度為非常滿意的牧民在草畜平衡補獎收入為10527元，一般滿意的12334元，不滿意的13234元，可知補獎收入越高的牧民政策滿意度反而較低。這兩個“相悖”現象值得政策制定者關注和研究者深思。

4 結論與建議

內蒙古自治區草原生態補獎政策牧戶滿意度較高，牧民對國家實施的草原生態補獎政策具有較高的認可度。牧民政策滿意度存在顯著的區域差異，國家層面和區域層面要因地制宜地實施和調整草原生態補獎政策。政策制定者要關注政策執行情況對牧民政策滿意度的影響。多措并舉，嚴格執行政策，加大執法力度，探討建立公平性和長效性相結合的生態補償長效機制，協調草原資源的多重功能、實現生態生產生活實現“多贏”，確保草原資源保護利用可持續性，既可提高政策有效性，又可促進社會公平[25]。

政策滿意度為非常滿意、一般滿意和不滿意的牧民在人口統計特征變量上無顯著差異，表現出政策實施無人口特征差異的良好特性；3類牧戶的草場特征變量和政策實施效果變量存在顯著差異，政策滿意度評價與草場資源擁有量和草原生態補助獎勵收入呈逆向關系，與政策實施執行情況呈正向關系。為此，應該通過政策手段、財政手段，在保持草地資源產權穩定的前提下提高草場資源的流動性，繼續實行“封頂保底”原則，縮小牧戶收入分配差距[26]。