基于林農視角的湖南省政策性森林保險實證分析

侯茂章，胡書興

（1.中南林業科技大學 班戈學院，長沙410004；2.創新型企業風險管理與控制技術湖南省工程實驗室，長沙410004；3.中南林業科技大學 經濟學院，長沙410004）

1 文獻綜述

林業是國民經濟中具有生態和經濟屬性的基礎產業，對維護國家生態安全和促進農村經濟發展作用巨大。但是，林業容易遭受火災、風雹、雨雪冰凍，病蟲害等影響，因此森林保險的推廣和發展有著很重要的意義。2009年7月，福建、江西和湖南三省啟動了政策性森林保險試點工作；2010年7月，試點省又增加了浙江、遼寧和云南三省。湖南作為林業大省，政策性森林保險試點為森林保險推廣起到了一定的推動作用。但是，森林保險市場一直處于供大于求的失衡狀態。如Holthausen（2004）基于風險管理和保險需求理論，抽樣調查瑞士林權所有者，結果表明很少有林權所有者對森林保險感興趣，原因包括瑞士政府對受災的救濟和林業不是林權所有者的主要經濟來源[1]；劉暢、曹玉昆（2005）從定損處理、賠付辦法等方面提出建立健全森林保險保障體系和發展森林保險的思路[2]；李揮、孫娟（2009）指出政府應對森林保險進行財政補貼，因為政府對森林保險進行補貼是有效率的，存在正的社會凈福利[3]；但也有研究結果表明政策性森林保險政府補貼效率因區域、保險條款及補貼率的不同而不同，政策性森林保險政府補貼效率與補貼率呈負相關的關系[4]（李彧揮、王會超等，2012）；我國政策性森林保險市場只是政府管制下介于壟斷市場和寡頭市場之間的一種市場，需進一步市場化[5]（陳荊等，2012）；關于森林保險巨災風險研究，趙銳晴（2016）通過研究森林保險巨災風險分散機制的背景，從稅收政策和法律體系兩個方面提出了完善政策性森林保險巨災風險分散機制途徑[6]；馬平、潘煥學等（2017）提出建立以保險為重要內容的政府主導，市場化運作的多層次林業巨災保險風險分散體系的初步構想[7]。

總體而言，國內學者對政策性森林保險的研究主要側重于林農參與森林保險意愿的影響因素分析和森林保險市場供需關系以及補貼效率等方面，而基于林農視角研究政策性森林保險的文獻不多。因此，以10縣500戶林農的實地調研數據為基礎，通過研究政策性森林保險的林農參與意愿、林農滿意度、林農環境變化感受以及林農自主造林情況，提出改進建議，對引導林農合理進行林業生產和完善森林保險政策體系等有重要意義。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

本文數據主要來自于實地調查以及國家林業局林業數據庫。結合國家林業局林業軟科學研究項目，根據湖南省經濟狀況和森林資源分布情況，2017年7～8月課題組實地調查具有代表性的茶陵、衡陽、藍山、平江、新邵、慈利、會同、花垣、鳳凰、沅陵等10個縣，從每個縣隨機選取5個村、每村隨機抽取10戶，面向林農大戶、散戶、村干部、低收入戶和高收入戶等發放500份問卷（回收500份，有效率100%）。通過林農參與意愿、滿意度以及其他方面的問卷調查，到各縣林業局、林改辦及林業站進行訪談，了解相關情況，獲得了大量基礎數據和資料。

2.2 研究方法

本文主要基于林農視角，以林農的直觀感受為切入點，通過林農對參與意愿和滿意度等問題的回答以及造林面積和參保面積影響因素等方面來分析政策性森林保險的實施效果。由于設置的“滿意/重要/增加”“不滿意/不重要/減少”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”四個回答選項不方便對滿意程度進行比較。因此，運用層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）等對樣本數據進行具體化處理，得到關于滿意程度的綜合分數并進行排序。

運用AHP方法時，需要確定“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”四個選項對上一級目標的重要程度，即計算四個指標的權重。根據AHP計算權重的步驟，第一步構建四個指標對比矩陣，核心是對矩陣內的兩兩指標相對目標層的重要性進行判斷。兩兩比較矩陣中，一般取1、3、5、7、9等5個等級標度，而用2、4、6、8表示中間值。假設四個選項對上一級目標重要程度為A1＞A2＞A3＞A4（山區泥石流和山區汛期河水流量變化選項對上一級目標重要程度為A4＞A2＞A3＞A1），A1、A2、A3、A4分別表示“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”選項。第二步，通過計算得到指標權重排序表，見表1。

表1 指標權重排序

第三步，通過計算得到檢驗一致性指標CR=0.064 4＜0.1。一般當CR＜0.1時，認為A的不一致程度在容許范圍之內，即上文中的指標權重符合條件。因此，假設成立，“滿意/重要/增加”“一般/沒變化”“不清楚/不知道”“不滿意/不重要/減少”選項對上一級指標重要程度的權重分別為0.643，0.208，0.101，0.048。

綜合分數計算公式:S=∑wiAi·100

其中，S為綜合分數，wi為各選項權重，Ai為選項比重，即林農選擇該選項人數/調研林農總人數（500人）。

3 實證分析

湖南省是中國南方重點集體林區省份之一。根據第八次全國森林資源連續清查統計數據顯示，湖南省森林面積1 011.94萬hm2，森林覆蓋率47.77%，森林蓄積量33 099.27萬m3；林業用地為1 252.78萬hm2，占全省國土總面積的59.15%（中國林業數據庫，2018）。2009年湖南省選擇了16個已完成明晰產權、承包到戶林改任務的市縣開始政策性森林保險試點,并陸續出臺了《湖南省森林保險實施方案》、《森林保險條款》、《森林保險災害損失現場查勘定損規程（試行）》、《關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的實施意見》等規范性文件，促進了湖南省森林保險不斷發展。

3.1 林農參與意愿分析

林農參與森林保險的意愿是森林保險業務開展的前提。調查數據顯示參加政策性森林保險的314戶中（見表2），參保原因中“減少損失”選項占比47.45%，接近一半人能夠準確認識到森林保險的作用。25.80%的林農選擇了“有保險補貼”，沒有林農選擇“方便貸款”，而森林保險降低其收入來源的不確定性，確保林農生產經營活動的收益，可在一定程度上替代抵押品，從而參加森林保險的林地更易作為抵押品讓林農獲得貸款。在參保途徑中，“統保”（統一保險，以下簡稱“統保”）比例達到了99.37%，占據絕對主導地位。究其原因，是湖南省2011年開始將省級以上公益林全部納入政策性森林保險，統一確定險種（綜合險）、保險金額（6 000元/hm2）、費率（4‰）、保險責任（森林火災、水災、旱災、災和病蟲鼠害）等保險要素，保險公司按照市場運作進行查勘理賠，保費由“中央財政補貼（30%）+省財政補貼（25%）+市、縣兩級財政補貼（不少于10%）+林農、農村專業合作經濟組織”承擔模式，這種多級補貼加統保的森林保險政策對宣傳森林保險和提高林農參與度起了很大推動作用，甚至對林農是否參保和參保方式起決定性作用。

表2 林農參與政策性森林保險意愿及原因

但是，在沒有參保的原因中，“全為商品林，參保沒有政府補貼”的選項比例達56.45%，說明林農對商品林的參保意愿還不高，也佐證了森林保險補貼政策的重要性。而商品林的經濟價值更高，一旦受災，林農損失更大。因此，衡陽、會同、花垣、沅陵四個縣不僅對公益林進行了統保，對商品林也進行了統保。調研數據顯示政府補貼是林農參與森林保險的重要因素，但不提倡對所有商品林進行統保，因為統保會給商品林面積較大的縣市財政帶來巨大壓力。因此，如何引導林農在非補貼市場中積極參加森林保險依然值得深入探討。此外，雖然林農認識到森林保險重要性，但林業收入作為主要收入來源的家庭只占調研家庭總戶數的3.20%，這導致他們購買森林保險的意愿不強，制約了森林保險的發展。

表3 林農滿意程度

3.2 林農滿意度分析

林農對政策性森林保險的認知度、滿意度和對林業相關基礎設施建設的滿意度，如“三防”（防火、防盜、防病蟲害）工程、林區“三通”（通路、通電、通水）工程，直觀的反映了政策性森林保險的實施效果。根據樣本地區的調查結果和表1的權重，計算出各個滿意度的綜合分數（見表3）。

表4 林農環境變化感受各項指標排序

從表3可看出，林農對政策性森林保險相關方面的滿意程度依次是保險重要性＞保險責任＞保險金額＞保險服務＞基礎設施建設＞賠付情況。賠付滿意度最低的主要原因包括多方面，一是在查勘定損時缺少評估公估人和統一標準，如果保險林木有殘余價值，由林農和保險公司協商處理，但林農一般處于弱勢地位；二是保險理賠手續繁鎖，林農對于出險后的申報、查勘定損、賠付等程序存在顧慮；三是部分林農認為賠付率偏低，不能彌補損失。秦濤等（2013）通過Logistic模型分析了農戶森林保險需求的影響因素，認為農戶對森林保險的認知情況對其森林保險需求具有顯著的正向影響，農戶對森林保險了解、森林保險重要性認識程度越高，就越能提高其森林保險需求[8]。調研數據表明，在“政策性森林保險是否重要”選項指標中，重要程度綜合分數達到54.32，在所有指標中排第一，說明林農對政策性森林保險重要性的認可，在一定程度上提高了政策性森林保險的需求。

3.3 林農環境變化感受分析

政策性森林保險不僅提高了林農參與林業生產的積極性，增加森林面積，防止水土流水等，也提高農民對自然環境保護意識。通過獲得林農對“森林管護”“山上野生動物數量”“山區泥石流”“山區汛期河水流量”“藍天數量”五個方面的“增加”“減少”“沒變化”和“不知道”四種具體感受和表1的權重，計算出各個指標的綜合分數（見表4）。

根據表4可得山區的環境變化排序，即森林管護＞藍天數量＞山上野生動物數量＞山區泥石流＞山區汛期河水流量。植樹造林是林業發展的基礎，也是生態環境優化的基礎。數據顯示，“森林管護”綜合分數50.75，在所有指標中排第一，林農對森林的重視程度提高。“藍天天數”綜合分數50.32，林農感受到的天在變藍，是林農對環境的主動觀察和感受。林農對于天變藍，水變綠有著切身欣慰感和自豪感，他們也是森林生態價值功能的優先體驗者。其次，由于森林植被密度增大、環境變好、天敵減少，山區野生動物數量大增，如野兔、野山羊、鼠類、蛇類等，“山區野生動物數量”指標綜合分數39.79。山區泥石流一直是山區農村的主要自然災害，40.00%的林農認為泥石流災害已經減少。但也有6.80%的林農認為泥石流災害在增加，原因是他們生活在偏僻的低洼山區，雨季易發生滑坡泥石流。而山區汛期河水流量減少說明森林覆蓋率增加，森林的涵養水源功能提高，水土流失減少。但是山區地勢陡峭，河流落差大，侵蝕作用明顯，部分地區由于小氣候的改變，降水量增加，故山區汛期河水流量的綜合評分最低為35.76。總體而言，林業的可持續發展產生了巨大的生態效益，這得益于政策性森林保險的保駕護航。

3.4 林農自主造林情況分析

林農自主造林是林農在某種條件下自愿造林的情況，而森林是陸地生態系統的主體，增加森林面積會提高森林的生態功能。因此，發展和推廣政策性森林保險有助于提高林農抵御自然災害的能力和植樹造林的積極性，從而直接或間接增加森林面積。調查數據顯示，2016年樣本地區宜林地面積109.73 hm2，林農自主造林總面積36.73 hm2，造林總面積占宜林地面積33.48%，其中荒山荒地造林面積33.23 hm2，更新造林面積2.167 hm2，其他造林面積1.333 hm2。在影響林農造林的最主要因素中，“提供林業保險”的選項占調查林農的34.20%（見表5），僅次于“提高造林補貼”選項，而選擇“開展科技培訓”和“改革采伐政策”的林戶占調查林戶比重不足10%，說明政策性森林保險對林農的生產決策已經發揮了很重要影響。政策性森林保險有效地分散了林農在林業生產中的自然風險，提高了林農造林積極性，增加了林地面積，推動了湖南林業的可持續發展。

表5 影響林農造林的主要因素

4 促進政策性森林保險發展的建議

4.1 提高商品林補貼幅度，增加商品林投保面積

由于商品林面積大，分布廣，其是否受災對林農和生態環境的影響更大，而調研結果表明湖南省商品林投保比例較低，補貼力度較弱，參保潛力很大。因此，政府應該增加對商品林的保險補貼，在縣里統保基礎上，鼓勵林農自主投保，或村里集體投保，使投保方式多元化；其次，拓展政策性森林保險業務范圍，創新森林保險產品，簡化投保方式和理賠程序。

4.2 建立巨災風險準備金，擴大生態效益基金來源

由于森林本身具有外部性，森林保險具有復雜性、不可預測性以及損失的難以估量性，致使森林災害的損失承擔者只能是政府，不可能是林農和保險公司。因此，首先應建立完善森林巨災風險準備金制度，并將政策性森林保險資金與其他資金建立防火墻，嚴禁資金混用。其次，通過讓生態收益者分擔一部分保費，擴大生態效益基金來源。如通過法律法規的形式征收一定數額的生態稅用來補充生態效益基金，一定程度也減少了因資金欠缺而引發的亂收稅、亂攤派的現象；還可以是生態費用補償（即罰款），即誰污染誰治理，將對生態環境造成破壞的企業予以一定數額的罰款，這部分款項作為生態效益基金，只能用來治理被污染地的環境，從而改善生態環境，維持森林資源。

4.3 提高林農對森林保險的認同感，加強林農對森林保險產品的信任感

首先，應加強森林保險政策宣傳，提高林農對政策的信任感，對森林保險產品的認同感；其次，政府保持政策性森林保險相關政策在較長時期里不變，加強對保險公司森林保險業務的監督與管理，妥善解決林農與保險公司的糾紛；最后，應預防林農道德風險，防止林農因參與了森林保險而疏忽了對森林自然災害的防護。