“多規合一”思維導向在“全域旅游規劃”中的實踐探索

文/湯少忠 博大綠澤生態建設集團有限公司 上海 201702

1、“多規合一”思維解讀

“多規合一”思維是指在在土地指標普遍緊缺、生態環境保護日益受到重視的前提下，用“多規合一”的思維方式妥善處理保護與開發的關系，實現經濟、環境和社會協調發展。在國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發的“發改規劃[2014]1971號”文件《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》指出“國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部”等部委將聯合開展市縣“多規合一”試點工作，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。筆者認為，以“多規合一”的思維編制規劃，有以下三種思維，即“底線思維、融合思維、統一思維”可以作為規劃編制的指導，以求規劃更加務實。

1.1 底線思維

“多規合一”的“多規”是多個剛性規劃要求為基礎，尤其是要以土地利用規劃、生態環境保護規劃及其他類型的保護規劃為“底線”，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管控作用，在永久基本農田保護、生態保護及其他類型保護規劃的基礎上進行規劃發展，強化對資源開發利用和保護的整體管控。在保護規劃底線的基礎上進行開發建設，既是規劃落地的前提條件，也是可持續發展的需要。

1.2 融合思維

“多規合一”的“合”不是拼合，而是融合；不是多個規劃拼合在一起的綜合規劃，而是融合各個規劃的相關剛性要求，在其基礎上，在單個規劃上進行深入展開。融合思維，是開放式規劃的體現，是規劃創新的源泉，也是協同其他規劃共同推動規劃落地的有效方式。

1.3 統一思維

“多規合一”的“一”是“統一”。在“一本規劃、一張藍圖”的指引下，統一協調各規劃之間的關系，將“多規”統一到“一規”，在“一規”的推動下，實現統一規劃目標。多規要達到合一，首先要做到“四標一體”，即經濟社會發展規劃定“目標”、土地利用規劃定“指標”、城鄉規劃定“坐標”、生態環境保護規劃定“界標”，將“四規”的主要要求統一到“一規”，解決多個規劃之間沖突，規劃落不了地的問題。

2、“多規合一”思維下的全域旅游規劃體系構建

2.1 以城市規劃、產業規劃“兩規”為依托的全域旅游規劃體系構建

全域旅游規劃是伴隨全域旅游發展而產生，作為一種新的規劃類型，筆者在2013年主持編制《重慶市渝中區全域旅游規劃》時未有成熟的體系可供參考，筆者在傳統旅游發展規劃通則架構體系的基礎上，結合傳統旅游規劃通常作為城市規劃的一個專項規劃以及作為國民經濟與社會發展規劃的一個章節，融合城市規劃、產業規劃等，通過挖掘城市規劃的“存量空間”并加入空間利用的“時間維度”，構建“全景、全時”旅游游憩增量空間；通過融合全產業以及全民參與、全民共享，實現“全業融合”的旅游經濟發展目標和“全民共享”的社會發展目標。綜合以上，提出“全景、全業、全時、全民”四全規劃架構體系，有機的融合了原有規劃，促進了規劃的落地實施。

圖1 建德市全域旅游發展總體規劃技術框架圖

2.2 以產業規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、保護規劃等“多規”為依托的全域旅游規劃體系構建

在空間發展受限，通過挖掘空間存量以及時間維度，來增加旅游游憩的增量。對于增量與存量并舉的空間規劃，在結合城鄉規劃、產業規劃的同時，更重要的是依托土地利用規劃、保護規劃，進行全域旅游發展空間的拓展。筆者在2016年負責編制《建德市全域旅游發展總體規劃》時嘗試融合產業規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、交通規劃、綜合保護規劃等多個規劃，形成對應的規劃專篇，讓全域旅游在其他規劃的基礎上有機生長，同時又自成體系，并從旅游的角度提出優化其他規劃的建議和措施。

3、“多規合一”思維下的全域旅游規劃重點

3.1 旅游用地融合規劃

旅游用地規劃是全域旅游規劃“多規合一”的基礎，是旅游重點項目落地的空間載體。筆者在《建德市全域旅游發展總體規劃》中從三個方面進行探索，一是梳理現狀用地，盤點不改變原有用地性質可以結合發展旅游的空間區域；二是重點對旅游結合緊密的旅游用地分類，如林業用地、醫療衛生用地、交通設施用地等，提出分別有針對的融合建議和措施；三是提出旅游用地改革措施，包括“坡地村鎮”探索利用措施、重大項目清單措施、節約集約利用土地措施、分類差別化利用措施等。在“坡地村鎮”探索利用措施中，規劃提出開展低丘緩坡荒灘等未利用土地的旅游開發利用，在嚴格保護生態環境和確保地質安全的前提下拓展建設發展空間,進行“點狀布局、垂直開發”。在分類差別化利用措施中，規劃提出對新型城鎮化用地、農業現代化用地、集體建設用地、未利用地、難利用地進行分類差別化利用。對不改用地性質、不增建設用地指標的項目用地給予極大的優惠政策。通過與土地利用規劃的統合，為旅游發展用地拓展用地空間。

3.2 旅游產業融合規劃

在“多規合一”思維的導向下，全域旅游產業規劃除了旅游自身產業要素規劃外，依托相關產業規劃，重點對旅游可以融合的產業進行橫向的拓展和縱向的延伸。在《建德市全域旅游發展總體規劃》中對新興產業，采用“ +旅游”，助推新興產業縱深發展，重點發展水產業、大健康產業、通用航空、會議會展四大新興產業；對傳統產業采用“旅游+”，拉動傳統產業轉型升級，重點發展文化創意、休閑農業、休閑林業。通過與其他產業橫向融合，擴大旅游產業面，增加旅游產品；通過旅游產業的縱向延伸，提升旅游產業素質，增強旅游產業，實現區域旅游產業發展目標。

3.3 旅游交通游憩規劃

旅游交通游憩規劃是串聯旅游產品的動脈，依托城市交通規劃，對其進行提升，同時滿足本地居民出行和外來游客旅行及游憩的需要。在《建德市全域旅游發展總體規劃》中提出“三快兩慢”的快旅慢游系統，其中，“三快”指的是構建水陸空立體化接駁換乘“散的快”服務體系；建設快捷化通景公路、便捷化運營服務、智慧化標識導向“到的快”服務體系；建設智慧化停車“停的快”服務體系；“兩慢”指的是通過旅游碼頭建設，構建“水上慢游”服務體系；通過主題化分段綠道建設，構建“綠道慢游”體系。如在綠道慢游系統組織規劃中提出對接《建德市城市綠道系統規劃》的綠道網絡系統，增強綠道建設的主題化、景觀化，結合分區生態與文化特色，形成若干主題段落，建議景區之間的綠道聯通先行，有步驟、分片區推動全域綠道的網絡形成。規劃通過與交通相關規劃的融合，提升城市交通的功能，節約集約利用交通用地以及減少旅游基礎設施的資金投入，實現交通與旅游的共贏。

3.4 旅游綜合保護規劃

生態、資源、環境，是旅游開發賴以生存的基礎，旅游規劃不是被動保護，更應主動保護。旅游保護規劃涉及到生態環境保護、風景名勝區保護、林業自然生態保護、歷史文化遺產保護等，旅游的開發要在這些保護的基礎上進行，以在保護的基礎上開發，同時以開發促進保護。在《建德市全域旅游發展總體規劃》中規劃提出嚴格遵循建德市風景名勝區、林地、濕地、水資源、環境、文物及文化等專項保護規劃，采取旅游環境容量控制、旅游產品類型控制、旅游項目環境影響評價等措施，切實保護旅游發展賴以生存的資源與環境。

結語：

“多規合一”思維在全域旅游規劃中的實踐探索，筆者深深感知到“多規合一”不是一種目的，而是一種手段，一種讓規劃既具有前瞻性又具有落地性的工具和思維方法。全域旅游規劃作為近年來旅游規劃發展的一種新的類型，在“多規合一”思維的導向下，還有更多值得探索的地方，探索的目的是深入規劃又超越規劃，一方面讓這種規劃更加科學合理，另一方面讓這種規劃更具有實操性。