促進全民閱讀新探索

熊海峰 徐紫微

【摘 要】 公共圖書館是全民閱讀的重要場所，擔負著促進全民閱讀的責任與使命。推動公共圖書館的社會化運營，是提升其服務供給質量與運行效率，促進全民閱讀的有效途徑。當前，各地就公共圖書館的社會化運營進行了探索，但其發展仍有極大改善與提升的空間。文章深入分析了公共圖書館社會化運營的現狀與存在問題，并分別從政府部門、社會力量以及讀者的角度出發，提出未來社會化運營的對策和建議。

【關 鍵 詞】全民閱讀;公共圖書館;社會化運營

【作者單位】熊海峰，中國傳媒大學文化產業管理學院;徐紫微，中國傳媒大學文化產業管理學院。

【中圖分類號】G258.2 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.06.002

全民閱讀是指公民為獲取信息、增長知識、開闊視野、陶冶性情、培養和提升思維能力的讀書行為[1]，而公共圖書館則是“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施”[2]。從二者的定義中我們可知，公共圖書館在促進全民閱讀中扮演著重要角色。事實上，根據中國圖書館學會閱讀推廣委員會發布的《政府組織的全民閱讀工作中公共圖書館角色調查報告（2006—2016）》，從2006年到2016年，全國31個省級行政區發布了56份全民閱讀專門政策文件，其中，涉及圖書館的有28份，明確圖書館作為承辦、組織或參與機構的有22份，由此可見二者關系的密切。

近年來，在國家一系列政策的推動下，我國公共圖書館事業獲得了前所未有的發展。截至2017年末，全國共有公共圖書館3166個，圖書流通人次達74450萬，累計發放有效借書證6736萬張，實際使用房屋建筑面積1515.27萬平方米，平均每萬人公共圖書館建筑面積109平方米[3]。一代又一代的讀者在此汲取精神養料、感悟文化、提升自我，公共圖書館成為全民閱讀的重要場所和推動力量。隨著經濟社會的發展以及城市化進程的加快，城市居民的精神文化需求也日益呈現多元化與品質化趨勢，對公共圖書館的服務內容、運營方式、閱讀環境等方面也提出了更高要求。當前，各地正在積極推動的公共圖書館社會化運營，正是順應這種需求，更好地服務和促進全民閱讀的創新探索。

一、當前我國公共圖書館的社會化運營現狀

2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》首次提出，要“創新公共文化設施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業參與公共文化設施的運營”[4]。隨后，文化和旅游部在2017年印發的《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》中又明確提出，要“創新管理體制機制，促進社會化發展”。到了2018年，《中華人民共和國公共圖書館法》將“積極調動社會力量參與公共圖書館建設”作為法律條文正式確定下來。在國家鼓勵社會力量參與、大力推動全民閱讀的時代背景下，近年來，公共圖書館與社會機構的合作越來越多，合作方式和機制也愈加成熟，整體呈現如下特征。

1.從宏觀區域來看，探索力度隨經濟發展水平而梯度展開

近年來的實踐表明，公共圖書館的社會化進程會受到經濟、社會、文化等發展水平的深刻影響。一般而言，經濟發展水平比較高、地方企業實力比較強、社會組織發展較為成熟、市場化程度比較高的地區，公共圖書館社會化運營程度相對較高。從我們熟知的案例來看，比如北京海淀區圖書館北部文化中心、深圳南山圖書館、無錫新區圖書館等，這些圖書館主要分布在經濟較為發達的城市，而中部、西部和東北地區的案例相對較少。

2.從城市分區來看，城市新區具有強烈的探索和需求傾向

城市化的快速發展催生了大量的城市新區。在新區建設中，為了提升區域人氣和文化品位，政府通常會建設大型的公共圖書館。公共圖書館作為地區文化發展的重要標志，政府對其關注程度不言而喻，如雄安新區、深圳龍華新區等。但是，如何運營好這些公共圖書館，也成為政府較為棘手的問題。因為這些新增設施通常沒有編制，而為其新設機構不現實，所以很多新區積極探索采用社會化的運營模式，如雄安新區就規劃通過社會化形式來運營。

3.從設施層級來看，城市基層公共圖書館更容易實現社會化

大型公共圖書館通常有編制和專業人員作為運行保障，但大量城市功能區、社區的公共圖書館，在人員數量、專業服務等方面很難有保障，因此，推動運營社會化就成為重要選擇。近年來，國內不少公共圖書館與社會機構合作，建立了一大批深入群眾生活的城市閱讀點，在推廣閱讀以及提升城市文化氛圍等方面成效斐然[5]，如合肥市城市閱讀空間的創建。截至2018年底，合肥市已經陸續建成50個城市閱讀空間，并計劃到2020年建成約100個城市閱讀空間，形成“一刻鐘閱讀圈”，大力倡導全民閱讀，積極打造“書香合肥”。

4.從運營形式看，主要有整體運營、項目運營、連鎖運營和志愿運營等形式

整體運營是文化行政管理單位通過服務購買的方式，將圖書館全部事務交由社會力量運營，政府主要負責資金支持、過程監管和績效考核。如無錫新區將其圖書館的設計、運營、管理等工作全權委托給艾迪訊電子科技有限公司。部分運營是政府將部分公共文化場地或物業、活動項目委托給專業機構，如合肥市圖書館將“城市閱讀空間”建設項目委托給皖新傳媒。連鎖運營是企業通過規模化的形式，同時負責運營多個圖書館，如悠貝親子圖書館通過承接公共服務外包等形式，在全國落地超過1600家機構。志愿管理是通過調動、吸收讀者力量，形成以志愿者、義工為骨干的文化自治委員會，進而讓其參與到圖書館運營及其他服務中來，如寧波市香山書屋就采用這種運營方式。

5.從運營主體看，主要是民非組織、基金會和專業企業等機構

在政府強化服務購買、出臺優惠政策等措施的推動下，一些社會力量開始探索運營公共圖書館的方法。當前，參與的社會力量還是以文化類社會組織為主，因為公共圖書館公益性突出，運營利潤較低，一般企業缺少進入的動力，即使參與，大部分企業也只是將其作為企業產業鏈或價值鏈中的一個環節（主要是展示、品牌塑造環節）。如2009年無錫新區圖書館第一次公開招標時，沒有企業投標，而艾迪訊公司當時的主營業務是圖書館軟硬件開發，并未承接過圖書館的整體運營，因此其實際上是通過“邀標”的方式來接手無錫新區圖書館的社會化運營[6]。基金會模式目前在我國開展得不算多，仍在探索之中。如成立于 2003 年的杭州市圖書館事業基金會，是中國第一家推動公共圖書館事業發展的公募基金會，但它還沒有具體參與到圖書館運營中。

二、我國公共圖書館社會化運營存在的問題

1.運營主體較少且弱，政府可選擇空間有限

推動公共圖書館社會化運營，不僅需要政府的積極主導和大力支持，還需要數量足夠多、專業能力強、管理科學規范的社會承接主體，這里既包括在工商部門注冊登記的企業，也包括在民政部門或行業主管部門登記備案的文化類社會組織。如果主體不夠多，就難以發揮社會化運營帶來的競爭優勢，反而有可能讓政府陷入選擇對象有限的被動境地。我國文化類社會組織發展起步晚、能力弱、管理不規范，自娛自樂的組織和團隊多，專業化運作的文化機構較少。以上海嘉定區為例，截至2014年底，到嘉定區社團局注冊的社會組織有78個，其中文化類社會組織只有19個，文化類社會組織占比不到4%。同時，目前的文化類社會組織專業能力普遍較弱，這些組織、團隊的行政化色彩較濃，參與方式也是以被動參與為主。

2.來源渠道單一，可持續發展能力不強

運營資金不足是當前影響社會力量參與運營公共圖書館，制約其提高專業水平和運營效率的重要瓶頸。由于公共圖書館主要提供公益性文化產品，運營機構不能進行完全的市場化運營，這必然要求其他多渠道的資金來補充。但目前運營機構的資金來源渠道單一，資金體量難以支撐起高質量的閱讀服務。從現狀來看，運營資金絕大部分來自政府的服務購買，非常有限。根據財務部、文化部2013年出臺的《中央補助地方美術館 公共圖書館 文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》：地市級公共圖書館每館每年獲基本補助標準為50萬元，縣級公共圖書館每館每年獲基本補助標準為20萬元，顯然難以滿足運營需要。因此，資金來源單一、運營費用不足，嚴重影響了我國公共圖書館社會化運營的可持續發展能力，甚至形成了惡性循環：由于資金較少、無利可圖，社會力量很少進入，這又導致公共圖書館承接主體單一、社會化難以推進。

3.人才隊伍建設艱難，專業化能力有待提高

公共圖書館的運營者，不能只是提供簡單的物業管理，還應提供更專業化、更高質量的閱讀服務。當前，由于薪酬待遇較低等原因，我國社會組織人員專業化水平還不夠高，人員的流動性很大，這直接影響了公共圖書館的服務質量和社會效益，成為制約其社會化運營的重要問題。目前，部分公共圖書館在資金有限的條件下積極探索：一是聘請文化部門（如文化局、圖書館等）離退休的人員到公共圖書館工作，借助他們的熱情和經驗來指導工作。二是聘請較為普通的業務人員，他們主要做日常運營和維護等一些簡單的活動組織工作。三是吸引社工、文化志愿者來服務。但整體而言，這只是權宜之計，難治標更難治本。

4.民眾的參與度不高，閱讀場所與形式日趨多元化

根據新公共服務理論，民眾既是社會化運營的服務對象，也是重要的參與者。當前，一些公共圖書館機構不斷探索，試圖激發居民主動參與、自我管理、自我創造的能動性。但整體而言，絕大多數居民還缺乏自我文化權利與責任的意識，參與的積極性還不夠高。在民眾的思維中，公共文化服務一直是政府的事情，與自己的關系不大，不太了解和注重自身在文化方面的權益，因此，在參與公共治理方面，他們缺少主動性。從閱讀條件來看，隨著新媒體時代的到來，紙質書籍不再是唯一的閱讀選擇，越來越多的人選擇用手機、電腦、Kindle等終端來開展閱讀活動，這必然會對公共圖書館的規模化運營帶來影響。

三、推動公共圖書館社會化運營的對策探析

引發公共圖書館社會化運營問題的原因很多，但追本溯源，關鍵的癥結是：無論是理論界或是實踐界，大都從“政府視角”出發，缺少從全局、系統、協同的高度來研究和推進公共圖書館社會化運營，這顯然是不利于調動多方力量參與的。根據美國埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦等人創立的多中心治理理論，在公共圖書館的社會化運營中，應積極推動政府部門、社會力量與讀者等多元主體間的“相互博弈、相互調試、共同參與合作”[7]。即每個利益主體都應積極調整自己的角色，采取相應的措施共同推動社會化運營，進而提升服務效能，促進全民閱讀。

1.政府的主要策略

多中心治理理論主張政府在公共服務中要改變角色與任務。具體而言，政府在社會化運營過程中的角色定位應當是：政策與法律的制定者、服務購買資金的供應者、服務標準的制定者，以及服務供給過程的監管者和效能的評估者。因此，在促進公共圖書館社會化運營的過程中，政府應大力做好三個方面的工作。

首先， 轉變發展理念，改革體制機制。在思想意識方面，政府要增強多方協同合作意識，真正做到將“體制內”和“體制外”的生產與服務主體同等對待，并發揮文化部門的牽頭和主導作用，加快與教委、工青婦等系統的文化設施資源合作， 壯大公共圖書館的發展空間和網絡。在體制機制方面，政府一是要調整文化體制目標的價值向度，以人民為中心、以基層為重點，使公共圖書館的生產和供給能夠反映城市民眾真實的文化需求。二是要推進管理體制改革，探索和實現“政事分開”的契約式管理，即“用相對固定的、清晰的契約，約定各個層級、各個方面的職能和責任及相互關系，讓所有行為都由契約來約定”[8]。三是要積極引入競爭機制，一方面，探索建立公共圖書館的法人治理結構，形成理事會決策、管理層執行、監事會監督“三權制衡”的現代事業單位制度體系;另一方面，激發社會力量參與的積極性，發揮社會力量靈活與專業的優勢，提升公共圖書館的服務效能。

其次，推進制度建設，健全政策法規。在制度方面，政府要完善圖書館等公共文化設施運營的服務購買制度，健全文化捐贈制度，完善文化志愿者制度，推進公民自治制度。在政策方面，政府要將公共圖書館社會化納入現代公共文化服務體系的建設規劃和總體布局，制定國家和地方層面的總體發展規劃和具體推進計劃。同時，政府還要完善法律法規，盡快頒布統一的公益組織法，在稅法中明確社會化運營的稅收優惠細則，并建立嚴格的法律監管體系，提升透明度與公信力。

最后，培育社會化運營主體，營造良好環境。在管理上，政府要放寬公共圖書館社會化運營項目的招標條件，降低準入門檻，推進“寬進嚴管”。在服務上，政府要積極搭建社會力量參與運營的平臺，加大政府服務購買向社會力量的傾斜力度。在培育上，政府可推動建立文化類社會組織孵化器，促進社會主體的發展成熟，如上海浦東新區就建立了社會化運營機構的孵化基地。在環境打造上，政府要加大宣傳力度，樹立示范樣板，不斷提高大眾對社會主體的知曉度和關注度，為其成長打造良好的輿論環境。

2.社會力量的主要策略

社會力量是公共圖書館社會化運營的承接與實施主體，是政府文化責任與民眾閱讀需求的有效連接者。從國務院辦公廳下發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以及各地的運營實踐來看，社會力量主要包括企業和文化類社會組織兩大類。因性質不同，其策略應有所差異。

（1）企業主體。企業通常是指從事生產、流通與服務等經濟活動的營利性組織，其核心價值觀是以營利為導向的。因此，企業參與到社會化運營中，應做好三個方面的準備。

第一，明確企業發展戰略目標。企業參與公共圖書館的運營，必須明確該業務在企業戰略中的位置。通常，企業會有兩種戰略考慮。一是將運營公共圖書館作為主營業務，這種類型的企業目前很少。二是服務企業戰略，即企業通過其他業務單元或者產業環節的收入彌補公共服務運營的成本。在這種戰略指導下，企業的運營主要是履行社會責任或者將公共設施作為其產品和服務的展示與傳播平臺。

第二，把握政府與市民的雙向需求。企業在對公共圖書館進行社會化運營的過程中，必須扮演好政府與市民之間的“溝通橋梁”角色。一方面，企業要充分理解和把握政府的需求，在提供更加便捷優質的閱讀服務的同時，堅守意識形態陣地，傳播社會主流價值觀;另一方面，企業要充分了解市民的閱讀需求，利用微信、微博等新媒體平臺，及時與市民溝通、互動和收集反饋意見，并且不斷強化閱讀服務的創新能力，創造新的閱讀服務需求。

第三，積極探索參與模式的創新。從目前來看，企業參與公共圖書館運營的方式主要有以下四種類型。一是直接參與，即直接提供公共文化類產品和服務。二是競標政府服務購買項目，即通過與公共圖書館的相關管理部門簽訂合同，承接政府委托的相關項目。三是積極影響政府政策，即通過政協提交提案、智庫遞交內參、政企直接對話等形式，影響公共圖書館政策的制定。四是與政府進行PPP合作，通過獲得特許經營權等形式參與公共圖書館的建設與運營，與政府部門建立一種長期的合作關系。

（2）文化類社會組織。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，文化類社會組織主要包括文化類行業協會、基金會、民辦非企業單位等。這些社會組織不以經濟利益為導向，通常具有明晰的價值觀、責任、使命和強烈的志愿精神，遵循社會性的互惠機制。它們介入社會化運營，應揚長避短，最大限度地釋放自身能量。

第一，應突出各類文化社會組織優勢。不同類型的社會組織性質和特點有所不同，應當采取差異化的發展策略。民辦非企業單位運營公共圖書館重點是要走“專而精”的道路，然后通過連鎖或上下游拓展等形式擴大規模。文化類基金會要將公共圖書館作為示范基地，不斷提升基金的公信力和募資能力。行業協會應是通過將圖書館運營類的企業組織在一起，推動行業發展，如日本1990 年成立的企業贊助藝術協會（KMK）。

第二，應完善組織的頂層設計。具體而言，一是要明晰組織的宗旨，堅持使命驅動。二是要有（或找好）目光遠大、事業成功、公益心強、富有組織和號召力的帶頭人。三是要設計好組織的發展戰略，核心是經營模式（或商業模式）。四是要有良好的財務規劃，為公共圖書館運營提供持續的資金支持。

第三，應強化組織的專業能力。文化類社會組織由于規模小、資金實力弱，在建設初期必須高度聚焦，錘煉專業能力。一是要爭取政府免費培訓、免費孵化服務等方面的支持，打造一支專業化的人才隊伍。二是要建立起規范化的服務標準，形成一套專業化的服務流程和運營制度，打造一系列模塊化、標準化的服務產品，讓員工有標準和規章可依。

3.讀者參與的策略

全民閱讀的主體是讀者，公共圖書館社會化運營的出發點和落腳點是更好地服務讀者。可以說，讀者是社會化運營服務的消費者、監督者和反饋者。因此，廣大讀者應不斷強化自身的參與能力，更好地保障自身的文化權益。

第一，增強文化權利意識， 提升文化參與熱情。正如曾任職聯合國教科文組織人權、民主與和平部主任的西摩尼迪斯（Janusz Symonides）教授所言：“文化權利的內容和價值并沒有受到應有的重視，常常被稱為人權中的‘不發達部分。所謂‘不發達，是指相對于其他種類的人權，比如公民權、政治權利、經濟和社會權利而言，文化權利在范圍、法律內涵和可執行性上最不成熟。”[9]因此，讀者參與公共圖書館運營，首先要強化自身的文化權利意識，要從被動的“受惠者”轉向主動的“參與者”，發揮在公共圖書館建設中的主人翁精神。此外，讀者要提升參與熱情，融入各項公共圖書館組織開展的活動與事務中。讀者既要主動享受公共圖書館提供的閱讀服務，又要積極參與到公共圖書館的志愿服務供給中。

第二，提升參與運營能力，用好監督評估權力。一方面，讀者參與社會化運營的程度建立在其能力之上。因此，要以興趣為引導，提升專業能力，增強建議表達能力，并能利用多元渠道及時傳遞需求。另一方面，參與公共圖書館的服務評估和監督是讀者維護自身文化權益的重要途徑，讀者應該積極用好這些權利，參與到招標監督、服務監督等環節中。

五、結語

一個國家養成全民閱讀習慣非常重要，而這與公共圖書館的普及密不可分。這種普及不僅是設施的建設，更需要服務效能的提升。在全民閱讀不斷高漲的時代背景下，各界對公共圖書館社會化建設與運營的要求也更為迫切。社會化的本質是開放與合作，進入新時期，公共圖書館也應張開懷抱，迎接改變，提升效能，更好地擔負起服務全民閱讀和促進知識傳遞的光榮使命。<！--[if gte vml 1]> <！[endif]-->

|參考文獻|

[1]國家新聞出版廣電總局. 全民閱讀促進條例（草案）[Z].

[2]全國人大常委會. 中華人民共和國公共圖書館法[Z].

[3]文化和旅游部財務司. 中華人民共和國文化和旅游部2017年文化發展統計公報[EB/OL]. （ 2018-05-31）[2019-03-05]. http：//zwgk.mct.gov.cn/？classInfoId=360.

[4]吳理財，賈曉芬，劉磊. 用治理理念推動公共文化服務發展[J]. 社會治理，2015 （2）.

[5]李詩琪. 公共圖書館社會化案例探析——以合肥市城市閱讀空間為例[J]. 山東圖書館學刊，2018（6）.

[6]公共文化服務外包：培育市場主體是關鍵[EB/OL].（2017-08-30）[ 2019-03-05].http：//www.ce.cn/culture/gd/201406/27/t20140627JQ50891shtinl.

[7]張菊梅. 公共服務公私合作研究——以多中心治理為視角[J]. 社會科學家，2012（3）.

[8]苗金紅，劉延錦，王俊平. 契約式管理對居家腹膜透析患者社會支持和生活質量的影響[J]. 鄭州大學學報（醫學版），2013（4）.

[9]袁秀孫. 論圖書館服務向弱勢群體傾斜[J]. 圖書館建設，2006（6）.