建立個人破產制度，化解“執(zhí)行難”

王純

最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在進入執(zhí)行程序的案件中，約有43%屬于確無財產可供執(zhí)行的“執(zhí)行不能”案件。我國的《企業(yè)破產法》已構建起較為完善的企業(yè)破產法律制度，但至今個人破產制度的立法依然處于空白。

中華全國律協(xié)副會長劉守民稱，現(xiàn)有的“執(zhí)轉破”制度僅限于在被執(zhí)行人為企業(yè)法人的執(zhí)行積案化解中發(fā)揮作用，無法適用到被執(zhí)行人為個人的執(zhí)行案件中。而從執(zhí)行信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)來看，執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人約有50%是個人，個人破產制度的缺位也是造成目前債務“執(zhí)行難”的一個重要原因。現(xiàn)有的一系列個人破產替代性制度，包括民事強制執(zhí)行中的參與分配制度、限制高消費令以及高強度、專項性的民事執(zhí)行措施等，對彌補因個人破產制度缺位而引致的體制弊端和保護債權人合法權益起到了一定作用，但仍不能從根本上取代個人破產制度。因此，構筑完整的破產制度體系具有合理性和緊迫性。

劉守民與其他法律界代表在今年兩會期間聯(lián)名提交了有關建立個人破產制度的立法議案，期望構筑完整的破產制度體系，進而化解“執(zhí)行難”。本刊記者對此進行了專訪。

《人民周刊》：您認為建立個人破產制度的價值體現(xiàn)在哪些方面？為什么說它是出于迫切的現(xiàn)實需要？

劉守民：個人破產制度的本質是寬容失敗，即針對陷入財務困境的自然人，通過破產清算、破產和解與重整程序，幫助其公平處理債權債務關系進而獲得“新生”。建立個人破產制度的法律價值體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，從我國現(xiàn)實情況和需要看，現(xiàn)代化市場經濟高度發(fā)展，商業(yè)職能與生產職能融為一體，自然人和非法人主體對商事活動的參與度越來越深，無法將“商人”與民法規(guī)定的公民和法人相區(qū)別，所以，在破產法中給予商人、非商人同等法律地位，符合現(xiàn)實的經濟發(fā)展需要。

二是完善我國破產制度的需要。個人破產法的出現(xiàn)和發(fā)展是西方早期商業(yè)繁榮的一個重要原因。英國1986年破產法第二部分專門規(guī)定了個人破產程序，與公司破產程序并列;澳大利亞1966年單獨頒布了個人破產法;德國破產法規(guī)定了消費者破產程序與其他相關小型程序。從破產歷史看，一般都是先有個人破產后有公司破產，公司破產不過是個人破產的放大和延伸。

三是貫徹法律公平正義原則的需要。在債務主體破產宣告后，法院即應書面通知已知債權人或公告通知未知債權人，對于依法申報并經破產程序加以確定的破產債權，無論該債權人是否參加債權人會議行使正當?shù)某绦驒嗬梢榔鋫鶛囝~等比例取得破產財產的分配。這就保證了全體債權人可以平等取得破產財產，體現(xiàn)了民事生活中的平等原則，足以顯現(xiàn)個人破產制度對保證債權人平等的權利義務有著深刻的法律價值。

四是完善民事執(zhí)行程序的需要。現(xiàn)有的“執(zhí)轉破”制度雖然對于建立完善合理的執(zhí)行案件退出機制，以及公平保護債權人和債務人合法權益等具有重要意義，但其僅限于在被執(zhí)行人為企業(yè)法人的執(zhí)行積案化解中發(fā)揮作用，而目前個人破產的事實已大量存在，個人破產制度的建立可以使相當一部分確實“無法執(zhí)行”的案件通過宣布破產予以化解。

總之，建立個人破產制度將為履行不能的自然人打通“重生”路徑，在保護債權人利益的基礎上，給予陷入債務困境的個人免除一定債務，使其回歸正常生產生活，鼓勵誠信守法，對于保護社會整體經濟利益和秩序具有基礎性作用。

《人民周刊》：如果在我國建立個人破產制度，它將如何同時保護債權人和債務人的利益？

劉守民：對債權人和債務人來說，個人破產制度的好處具體體現(xiàn)在：當位于中國境內的外國自然人及非法人組織資不抵債時，可根據(jù)國內債權人的申請宣告其破產，使債權人受到破產法的保護;破產的外國自然人及非法人組織的境外財產可全部劃入國內破產程序中的破產財產范圍，最大限度地保護國內債權人的利益;我國自然人及非法人組織在境外受到破產宣告時，我國法院可以屬人主義對抗外國法院的屬地主義或普及主義，保護我國公民和組織的利益。

《人民周刊》：個人破產制度的有效實行可能會需要一系列配套制度的輔助，目前我國相關配套制度的建設是否已經成熟？

劉守民：從其他國家和地區(qū)的立法經驗看，個人破產制度是一個相當龐雜的制度系統(tǒng)，需要構建的子系統(tǒng)和細化規(guī)則繁多。根據(jù)我國實際情況，個人破產制度的構建還有賴于配套制度的進一步完善。比如，建立和完善個人信用體系，全面實施個人聯(lián)合征信工程，進一步完善個人信用的登記和查詢，建立普遍的自然人財產登記申報制度等。目前，我國除個人注冊資本登記、黨政機關干部申報財產外，尚未建立其他個人財產年度申報制度。

同時還應完善社會保障制度，比如，擴大社會保障覆蓋面，建立針對所有公民的社會保障，加強對失業(yè)職工的管理，多種措施促進再就業(yè)等。

《人民周刊》：您認為制定個人破產制度還需要做哪些準備？另外該制度應該涵蓋哪些主要內容？

劉守民：首先，應設置較高的申請破產門檻。在制定個人破產法時，應充分考慮我國的信用體系仍屬于初創(chuàng)階段，整個社會的信用程度不高，故提高申請破產的門檻，可以有效防止破產案件的大量發(fā)生對社會生活和人們心理所造成的強烈沖擊，也可以防止債務人為了逃避債務濫用破產申請。

二是建立嚴格的有限免責制度和債務調整制度。根據(jù)我國國情，應建立以債務調整計劃為主的有限免責制度。個人破產制度并不必然帶來剩余債務的免除，擁有特殊的債權、被認定為不誠實的債務人、有欺詐和濫用程序的情況、限定的破產原因等因素都可能使得債務無法得到免除。應建立嚴格的有限免責制度，將延期償還的債務調整制度作為立法的核心，使法律的救濟側重于延期還款的債務調整計劃，而不是輕易免責。

三是設置合理的破產程序，建設高效審理機制。必要的前置程序是對個人破產制度的適用進行有效過濾的重要手段，如德國個人破產立法就設置了債務清償庭外和解程序和庭內和解程序，只有在兩個前置程序都失敗后才會進入正式的破產審判程序。我國個人破產制度建立時亦應充分重視前置程序的作用，以減輕審判機關的負擔。此外，還應賦予和解協(xié)議較強的法律效力，如經公證后的強制執(zhí)行力等。

同時，應優(yōu)先適用簡易程序。與法人破產相比，個人破產一般債權人人數(shù)較少、債權債務關系簡單，故可適度簡化程序環(huán)節(jié)。對此，《德國破產法》規(guī)定了比較完備的簡化要求。例如：只有審查期日而無報告期日;以書面方式進行不開庭審理;以破產財產監(jiān)管受托人取代破產管理人（前者的職權比后者受到更多限制）;依破產財產監(jiān)管受托人申請，法院可裁定不變現(xiàn)債務人的全部或部分財產，而由債務人在期限內向債權人支付同等的價款。當然適用簡化程序也存在例外情形，當特定個人破產案件債權數(shù)額、債權人人數(shù)、債權債務關系等達到一定復雜程度時，則應參照適用一般破產程序。

四是嚴格預防和嚴厲打擊破產逃債行為。客觀講，破產也可給債務人帶來巨大利益，會誘使相關法律主體鋌而走險實施破產犯罪行為，妨礙破產程序公正順利實行，侵害債權人合法權益。對此各國法律都制定措施嚴厲打擊，以防止破產制度的濫用。目前我國在破產犯罪方面的立法基本空白，我國刑法只規(guī)定了涉及破產犯罪的妨害清算罪以及隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告罪，并不能全部涵蓋破產程序中可能實施的犯罪行為。在破產法立法和刑法修改時，可以考慮將此進行完善。