中美貿易摩擦向多邊擴展，國際補貼新規如何接招？

姚曦 徐奇淵

中美貿易沖突已經持續一年，沖突延續中有一些新變化。特別是沖突范圍已經開始由雙邊向多邊蔓延，這種趨勢值得中國引起警惕。

3月24日，在美國策動下，泛美開發銀行（IADB）宣布取消原定于3月28日在成都舉辦的60屆年會。此外，美國還試圖通過IMF和G20東京峰會，對中國的經常賬戶順差進一步施壓。在經貿規則領域，美國正在基于多邊貿易體制WTO，通過國際補貼規則的修訂對中國施壓。

中美貿易摩擦正在向多邊延伸

2018年以來，美歐日發布5份聯合聲明，表明了共同推進國際補貼規則改革的意圖。在2019年1月的聯合聲明中，三方表態將于接下來的春季完成補貼新規則的制訂工作，并吸納其他WTO主要成員方加入。2019年1月，美國還向WTO提出了針對中國補貼問題的70項質疑。國際產業補貼規則的調整，矛頭直指中國。

特別要注意到，美歐日聯合聲明的美方牽頭人是貿易代表羅伯特·萊特希澤，他同時也擔任當前中美經貿談判的美方牽頭人。與注重實際利益的特朗普不同，法律專業出身的萊特希澤，他的終極目標是：使用國際經貿規則對中國的“非市場導向”政策形成合圍，并進一步孤立中國。

在此背景下，補貼新規將通過雙邊和多邊渠道，同時對中國形成一定壓力：一方面，這對當前中美經貿談判構成了新的壓力。美方在中美談判中所強調的：結構性調整、最終談判結果的可執行性等等，都與本輪補貼規則的新動向息息相關。

另一方面，這也是WTO進一步改革的核心議題。雖然特朗普動輒揚言退出WTO，但其真實意圖有二，一是通過區域自貿協定圍堵中國，例如《美墨加協定》的“毒丸條款”；二是通過推進有利于自身的多邊體制改革，從而在WTO框架下攫取實惠。若要推動WTO改革，補貼規則和國有企業兩大問題，正是美歐日和中印之間爭議的焦點。中國誠應未雨綢繆，盡早啟動國內市場化改革，而不是在現實國際壓力不可回轉之時，再疲于應付。

國際補貼規則新動向：直指國有企業、擴大補貼定義范圍

歐盟和日本即想通過中國平衡和牽制美國，又想聯合美國修訂國際貿易規則來對中國提出新的約束條件。2018年以來，美歐日的5輪聯合聲明中，三方對國際補貼規則的共同訴求，相當一部分內容直指國有企業問題，并且擴大了補貼的界定范圍。這些新動向不但在多邊層面，而且反過來也在雙邊談判層面對中國形成一定壓力。這些新動向包括：

1.補貼規則修訂訴求，劍指國有企業

此次，美歐日聯合聲明中最主要的訴求，就是在現行WTO多邊補貼規則中，納入國有企業問題。在美國向WTO提出針對中國補貼的70項質疑中，約三分之一與國有企業相關。美歐日希望調整現行國際補貼規則的主要原因，還是非市場導向政策和國有企業的不滿。

奧巴馬政府以來，美國就積極推行國有企業競爭中性規則。在2018年特朗普政府簽訂的《美墨加協定》中，美國也加入了國有企業條款。但是，由于國有企業條款的高標準，很難與中國達成有約束力的貿易投資協定。2018年以來，美國轉換發力點，開始在多邊機制WTO下，積極推進補貼規則改革，納入國有企業問題。

2.修訂公共機構認定標準，補貼行為將不可避免地卷入國有企業

一直以來，WTO規則并不歧視國有企業，可以說是所有制中立的。而美歐日推動補貼規則改革的重要目標，就是重新商定WTO規則下的公共機構認定標準。如果將國有企業、國有商業銀行認定為公共機構，則其向下游企業提供貨物或服務、向其他企業提供貸款或參股的行為，都將構成補貼。在此基礎上，受到補貼的企業（通常是國有企業），將受到制裁。

從以往案例來看，在WTO爭端解決實踐中，基本確立了對于中國較為有利的認定標準。但是，在目前美日歐的聯合推動下，這種局面可能會受到沖擊。

3.補貼范圍界定：從財政行為擴大至金融領域

以往WTO規則認定的補貼，主要是財政補貼，例如財政貼息、稅收補貼、進出口補貼等。2018年9月的美歐日聯合聲明，則將補貼范圍擴大到了金融領域：（1）國有銀行提供的借貸與公司資信不符，以及可能存在的政府隱性擔保問題；（2）政府主導的基金進行非商業考慮的股權投資；（3）非商業考慮的債轉股。上述三種情況的資金來源涉及到了銀行、產業基金。這與《美墨加協定》中的國有企業條款內容一致。

在美國向WTO提出針對中國補貼的70項質疑中，也多次提出與政府引導基金相關的問題，比如中國為何不匯報關于國家集成電路產業投資基金的信息？中國還有哪些政府引導基金？中國如何決定哪些產業、哪些企業可以獲得政府引導基金的支持？在政府引導基金中，私人投資者與政府類投資者的行動是否完全一致？

4.新能源補貼定價：關注是否一視同仁

2018年9月的美歐日聯合聲明，新加入了對能源補貼定價的考慮。從針對中國補貼的70項質疑中可以看出，美方關切是，中國對可再生能源、新能源的補貼定價，以及相關進口產品是否可以享受到同類補貼政策。

新能源補貼具有WTO規則中“不可訴補貼”的特征。但是“不可訴補貼”制度已經失效，新能源補貼仍可能構成“禁止性補貼”或者“可訴性補貼”。近年來，涉及新能源補貼的貿易爭端越來越多。中國就屬于涉案較多國家，風能、太陽能光伏產品都遭受過反補貼調查。

5.補貼導致的產能過剩：直指高科技產業

美歐日對補貼規則的另一個訴求，就是希望構建新規則，對補貼導致的產能過剩提供有針對性的救濟措施。從對中國補貼的70項質疑中可看出，美方關注的主要是，戰略新興產業、以及與中國制造2025相關的產業等高科技產業。

事實上，在現行WTO規則下，就可以通過征收反補貼稅的形式，對產能過剩實施貿易救濟。但美歐日仍然強調了產能過剩和針對性救濟措施，主要還是為了保持自身在高科技產業中的全球主導地位。該訴求也對中國的產業政策具有直接壓力。

中國堅守底線，放手推動符合中國利益的改革

在參與國際經貿規則改革的過程中，中國應牢牢堅守底線，“該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改”。與此同時，中國也需明確認識到自己的核心利益，“要堅決破除一切妨礙發展的體制機制障礙和利益固化藩籬，加快形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”。由此出發點看，我們也要對國際經貿規則的變化進行客觀、理性分析，放手推動符合中國利益的改革。從積極應對國際補貼規則新動向看，中國應推動以下方面的改革：

1.國有企業：分類施策，啟動“競爭中性”改革

近期國際補貼規則的新動向，雖然名義上仍然針對補貼規則，但根本上是針對非市場導向政策和國有企業。因此僅改革補貼政策，無法根本解決問題。中國應盡快在國有企業分類改革的基礎上，啟動“競爭中性”改革。

分類推進國有企業改革，有現成方案可循。十八屆三中全會提出“準確界定不同國有企業功能”，之后中央于2015年印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》。基于此，可將國有企業分為公益類和商業類。其中前者獲得適度補貼具有其合理性，而后者則可遵循競爭中性原則，實行商業化運作。

中國所處的經濟發展階段，已經可以接受“競爭中性”改革，并且會從中獲益。近年來國有企業生產經營效率大幅提升，有能力參與市場公平競爭。落實好我國新近出臺的公平競爭審查制度，引入國有企業“競爭中性”規則，有利于緩解國企在國際競爭中面臨的壓力。同時，這也有利于提高民企的投資積極性、增加外企的獲得感。在政策實施方面，可以由易到難，先行在稅收中立、約束補貼和政府采購方面有所突破，再逐步實現融資中立、監管中立等。

2.加快經濟干預方式從產業政策向競爭政策轉型

中國應加快經濟干預方式的轉型。國際上競爭政策由來已久，最早的競爭法可追溯到1890年美國的《謝爾曼法》（Sherman Act）。經過100多年的發展，競爭政策已經成為各個發達國家市場經濟的重要組成部分，上世紀80年代后期以來，發展中國家的競爭政策立法也大大加快。目前，競爭政策已經成為國際上干預市場競爭的通行方式。在競爭政策領域，我國尚處起步階段，競爭立法起步較晚，法律框架在近20多年才逐步完善。我國企業的相關法律意識淡薄，這使得中國企業在強調競爭規則的國際市場中處境不利。

中國應借鑒國際經驗。日本和韓國也曾使用產業政策，有效推動了產業升級和經濟增長。但東亞金融危機后，日韓認識到，隨著市場發育的逐漸完善，政府職能應當從經濟活動的干預者轉變為競爭秩序的維護者。此后，日韓著力進行改革，正在實現從產業政策向競爭政策轉型。

3.推動金融市場公平競爭改革

美日歐在金融補貼領域的部分改革訴求，符合中國自身改革取向，可以考慮接受。例如，借貸過程中存在政府隱性擔保，產業基金的“明股實債”模式，都是中國亟待解決的結構性問題。即使內外訴求一致，中國要實現這一目標，也需要一個過渡時期。同時，對于“非商業”考慮的股權投資、“非商業”考慮的債轉股，需要對“非商業”的標準給予澄清，并力爭提出對中國有利的界定。“非商業”標準的界定，很可能也將圍繞中國產業政策的合理性展開激烈爭論。

4 打破能源領域行政性壟斷，消除能源價格結構性失衡

從長期來看，要優化我國能源結構，實現能源的可持續發展，必須鼓勵可再生能源。近二十年來，我國在為各類可再生能源提供補貼和價格優惠上做出很多努力，成績突出。但是，隨著可再生能源利用規模的擴大，僅依靠電價和財政補貼已經開始呈現出資金不足、流程復雜等問題，長期看難以持續。

從傳統化石能源和新能源兩者的價格互動關系看，如果傳統能源領域存在較多行政壟斷、價格管制，同時缺乏環境治理，則化石能源的價格將出現扭曲，不能正確反映其資源稀缺性和外部性成本。相應地，可再生能源價格也無法充分體現其競爭力，從而難以吸引足夠的資金和技術投入。可見，打破傳統能源行業的行政壟斷，推動征收環境稅，將有力推動新能源行業發展，也可以緩解我國可再生能源補貼所遭受的國際壓力。

5.明確補貼授予標準，提高補貼政策透明度

在針對中國補貼的70項質疑中，美國提出了大量質疑，認為中國現行補貼政策文件中缺乏補貼授予標準，補貼政策的透明度較低。中國可以梳理現行補貼政策，提高政策透明度，具體可采取以下措施：明確各類所有制企業在獲得補貼方面有同等待遇；在政策文件中明確各項補貼的授予標準，即何種產業、何種企業和機構可以享受該項補貼；明確補貼程序。特定產業、企業和機構可以享受多長時間的補貼，這種補貼是否有退出機制等；信息公開。可以建立全國補貼政策公告網站，貫通各政府部門、各層級政府，方便企業了解現行補貼政策，也方便政府內部的信息溝通。

（作者均為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員；編輯：王延春）