水土保持法制度建設現狀、問題及對策建議

吳濃娣，王建平，李發鵬，孫 嘉

(水利部發展研究中心，北京 100038)

水土保持是我國的一項基本國策。全國人民代表大會常務委員會于1991年6月29日審議通過并發布實施《中華人民共和國水土保持法》，2010年經第十一屆全國人大常委會第十八次會議審議對《中華人民共和國水土保持法》進行了修訂。新水土保持法的頒布實施，有效遏制了人為新增水土流失，緩解了大規模生產建設活動造成的水土流失加劇趨勢，進一步加大了水土流失綜合治理力度，實現了對水土資源的有效保護[1-2]。隨著社會經濟的發展，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，作出一系列重大決策部署，都對水土保持法各項制度的建設與實施提出了更高的要求，現有法律條文是否能夠較好地推進生態文明建設、維護國家生態安全、落實新時期治水方針、適應科學技術新發展，只有對水土保持法制度建設情況進行科學評估才能給出結論。

1 水土保持法制度建設的現狀與成效

1.1 水土保持政策法規體系較為健全

目前，我國已基本形成了以水土保持法為統領，以法規和規章為主體，以各級政府部門的政策性文件為輔助的政策法規體系，有效規范了水土保持規劃、水土流失防治、水土保持監測和監督等工作。經初步統計，水土保持配套法規政策文件共計163項，其中行政法規32項、部門和政府規章7項，其余124項均為政策性文件。

1.2 水土保持規劃的地位與作用得到進一步加強

修訂后的水土保持法將水土保持規劃獨立成章，對規劃編制主體、原則、內容、報批程序，以及相關規劃銜接、協調等都作了更加明確的規定，進一步突出了規劃的引領作用[3]。水利部據此組織編制完成了我國首部《全國水土保持規劃(2015—2030年)》，明確了水土流失治理階段性目標和重點任務，部署了水土保持預防保護和綜合治理重點建設工程，健全了規劃實施的保障機制，已于2015年經國務院批復同意并正式實施。地方層面，除西藏自治區外其他各省(自治區、直轄市)水土保持規劃均已出臺。同時，水利部聯合國家發展改革委等六部門發布了《關于開展全國水土保持規劃實施情況考核評估工作的通知》(水保〔2018〕192號)，要求對各省(自治區、直轄市)水土保持規劃落實情況進行考核，明確了考核主體、對象、內容、標準、程序及考核結果運用等事項，初步建立了“一年一評估、五年一考核”的工作機制。

1.3 地方政府水土保持責任進一步壓實

水土保持法明確要求在水土流失重點預防區和重點治理區實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。目前，四川、貴州、天津、浙江、寧夏、新疆、湖北等7個省(自治區、直轄市)已制定出臺針對本地區各級政府水土保持目標責任的考核辦法，明確了考核責任部門、考核對象、考核內容及指標、考核成果運用等相關規定。此外，隨著地方立法權擴容，贛州、眉山、廈門等地區也制定出臺了本地區的水土保持目標責任考核辦法。

1.4 生產建設項目水土保持方案管理制度不斷完善

生產建設項目水土保持方案是規范和約束開發利用行為，有效預防人為水土流失的主要措施[4]。按照水土保持法的相關要求，目前已制定出臺70余項涉及生產建設項目水土保持方案管理的政策法規文件，基本形成了涵蓋方案編制與審批、監測與監理、設施驗收、監督檢查等事項的制度體系。同時，根據國務院“放管服”改革的要求，水行政主管部門主動轉變政府職能，取消了各級水行政主管部門實施的生產建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項，并將原應由水利部負責的生產建設項目水土保持方案審批權限下放至省級水行政主管部門[國務院審批(核準、備案)項目、跨省(區、市)項目和水利項目水土保持方案仍由水利部審批]；中國水土保持學會承接了水土保持方案編制單位水平評價，并出臺了《生產建設項目水土保持方案編制單位水平評價管理辦法》(中水會字〔2017〕第023號)，實行了星級評價機制，從技術人員配備、近3年單位業績和信用度、從業時間等方面進行綜合評定，將方案編制單位評定為一星級到五星級。

1.5 水土保持投入保障機制不斷健全

按照“誰建設、誰保護，誰造成水土流失、誰負責治理”的原則，財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行聯合印發了《水土保持補償費征收使用管理辦法》(財綜〔2014〕8號)及收費標準，征收的補償費專項用于水土流失預防及治理，強化了對以犧牲資源與環境換取經濟收益行為的經濟約束，促進了地方水土流失綜合防治。水利部印發《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，明確了民間資本參與水土保持工程建設的范圍與方式、鼓勵政策與扶持措施，進一步激發了民間資本參與水土流失防治的主動性與積極性，“水生態+扶貧”“水系整治+生態修復+人居改善”等水土流失防治新模式不斷涌現。水利部、財政部聯合印發《關于開展水土保持工程建設以獎代補試點工作的指導意見》(水財務〔2018〕28號)，在山西、福建、江西等9個省(自治區、直轄市)部署開展以獎代補試點，發揮財政資金撬動作用，完善多元化投入機制，鼓勵和引導社會力量和水土流失區廣大群眾積極參與水土保持工程建設。

1.6 水土保持監測與信息化相關制度建設不斷加快

近年來，《水土保持生態環境監測網絡管理辦法》(水利部令第46號)、《全國水土保持信息化規劃(2013—2020年)》及其2017—2018年實施計劃等政策文件先后出臺，不僅先后成立了國家、流域、省級及部分市縣水土保持監測機構，而且建立健全了上下協同的監測工作機制，信息服務、成果共享等相關工作也不斷向前推進，水土保持生態環境監測網絡不斷完善。為支撐水土保持政府目標責任考核、領導干部生態環境損害責任追究等，水土流失動態監測工作力度不斷加大，《全國水土流失動態監測規劃(2018—2022年)》和相關技術規定也隨之出臺。

2 水土保持法主要制度的配套完善情況

水土保持法中的水土保持管理體制、水土保持宣傳與獎勵制度、水土保持規劃制度、水土流失調查與公告制度、地貌植被保護制度、水土保持監督執法制度等6項制度，相關條文規定較為具體，可操作性較強，有關部門和地方各級政府均可直接據此實施，基本不需要配套完善。但對于水土保持目標責任考核與獎懲制度、生產建設項目水土保持方案管理制度、水土保持補償制度等7項制度，水土保持法明確提出了出臺配套政策法規或進一步細化完善的相關要求[5-6]。為此，有關部門和地方政府不斷推進水土保持制度建設，加快出臺各項配套政策文件(表1)。

3 水土保持法主要制度配套完善過程中存在的問題

3.1 省(自治區、直轄市)對本地區各級政府水土保持目標責任的考核獎懲制度建設嚴重滯后

目前，除四川等7個省(自治區、直轄市)外，其余省份對本地區各級政府水土保持目標責任的考核獎懲制度仍未建立，未明確符合本地區水土流失特點的考核內容和考核指標，考核相關工作安排也未落實，與水土保持法的要求相比，這項工作的進程嚴重滯后。四川等7個省(自治區、直轄市)的考核文件均在2018年下發，對市縣級政府水土保持目標責任的考核工作尚未實質開展。此外，國家對各省(自治區、直轄市)政府水土保持目標責任的首次考核評估工作也剛剛啟動[水利部辦公廳于2018年11月6日印發《關于開展2018年度全國水土保持規劃實施情況評估工作的通知》，部署了2018年度全國水土保持規劃實施情況評估工作，要求各省(自治區、直轄市)于2019年3月31日前完成省級自評估，之后再組織開展國家級評估]。

表1 水土保持法主要制度配套完善情況評估

3.2 生產建設項目水土保持方案管理制度仍存在細化完善的空間

隨著水土保持方案編制從業資格門檻取消、生產建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項取消、水土保持方案編制單位水平評價移交中國水土保持學會等“放管服”改革的深入推進，生產建設項目水土保持方案管理需要在制度層面作出相應調整。在取消了水土保持方案編制人員上崗資格及水土保持方案編制資格的要求后，現階段生產建設項目水土保持方案的編制質量參差不齊，對水土保持方案質量監控的力度急需加強；生產建設項目水土保持設施自主驗收后，各級水行政主管部門對違規開展驗收或虛報驗收資料的行為缺少有效的監管手段；生產建設單位和技術服務機構水土保持信用信息平臺還未全面建立，對相關企業單位的違法信息和信用評價結果運用機制有待完善，“一處違法、處處受限”的行業信用監管新格局有待建立。

3.3 水土保持生態效益納入國家生態效益補償機制的途徑與方式仍不明確

《關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)，明確提出在水土流失重點預防區和重點治理區全面開展生態保護補償，適當提高補償標準的原則性要求，但截至目前國家水行政主管部門和地方各級政府仍未出臺指導性意見等相關配套政策，補償的主客體和補償范圍、方式、標準、流程等事項均不明確，還不能有效實現上下游、左右岸之間的水土保持效益補償。

3.4 水土保持設施管護制度仍未全面建立

水土保持法雖然明確了水土保持設施所有權人或使用權人的管護職責，并對地方各級水行政主管部門提出了建立和完善運行管護制度的要求，但現階段水利部還未出臺專門的水土保持設施管護指導意見或辦法，在實踐中缺少針對水土保持設施管護的長效保障機制。特別是針對黃土高原區的淤地壩，僅陜西及內蒙古制定出臺了淤地壩管護的配套政策文件，山西、寧夏、甘肅等5個省區尚未制定出臺相關配套政策文件，淤地壩日常管護機制及汛期安全監管機制仍未建立。

3.5 水土保持監測制度保障與生態環境監測網絡建設要求相比仍有較大差距

與2020年基本實現生態狀況監測全覆蓋的要求相比，水土保持監測的預報預警和信息化能力仍有較大差距，支撐和保障水土保持監測網絡建設和發展的相關制度仍不健全。突出表現在：水土流失動態監測仍未全面開展，對水土流失生態安全預警、水土保持目標責任及有關生態評價考核等的支撐不足。分級負責的生產建設項目監督性監測效能不高，水土流失案件查處不及時，對人為水土流失的約束作用不足。水土保持重點工程治理成效監測評價尚未開展，工程效益不明，無法為檢查驗收、績效評價和后續項目布局及規劃編制提供科學依據。水土保持監測信息化程度不高，現代化技術應用不足，遠遠滯后于自然資源、生態環境等其他部門，相關監測成果共享機制不健全，成果應用范圍不廣。

4 進一步加強水土保持法制度建設的對策建議

4.1 不斷完善水土保持法配套法規政策體系

按照水土保持法設立的水土保持規劃、水土流失預防、水土保持治理、水土保持監測和監督等制度要求，針對制度配套完善過程中存在的主要問題，結合生態文明制度建設狀況，進一步完善水土保持法配套法規政策體系。加快推進水土保持生態效益納入國家生態補償機制，按照國辦發〔2016〕31號文件的相關要求，制定出臺水土流失重點預防區和重點治理區的水土保持生態效益補償相關政策，合理界定補償的主客體和補償范圍、方式、標準等，明確水土保持生態效益納入國家生態保護補償的途徑與方式。加快建立健全水土保持設施管護保障機制，制定出臺以淤地壩為代表的重點水土保持工程設施管護指導性政策，完善日常管護、安全運行、監督檢查等管理機制。進一步強化生產建設項目水土保持方案的監管，建立健全方案評審專家負責制、方案實施的聯合執法機制、設施自主驗收的監督檢查機制等，不斷規范生產建設項目水土保持方案的審批、執法和監管；加快建立并不斷完善水土保持市場信用信息平臺，加強與工商、稅務等部門的協作，建立健全市場主體守信激勵和失信懲戒機制。進一步完善水土保持監測保障制度，完善水土保持生態環境監測網絡建設組織實施、投入、運營維護、成果共享與應用、新技術應用等相關政策，不斷提高水土保持生態環境監測信息化程度；建立健全分級負責的水土流失動態監測體系，完善水土流失動態監測技術標準體系，完善生產建設項目監督性監測和水土保持重點工程治理成效監測機制，不斷提高對水土流失生態安全預警、水土保持目標責任及有關生態評價考核等的支撐力度。

4.2 推動地方加快補齊水土保持制度建設短板

一是推動地方盡快建立并落實水土保持目標責任考核獎懲制度。適時開展國家對各省(自治區、直轄市)實施水土保持規劃情況的考核評估，推動各省(自治區、直轄市)盡快出臺水土保持目標責任考核獎懲相關政策，可單獨開展考核或將水土保持目標責任考核納入本地區各級政府績效考核，進一步強化對地方政府水土保持責任的監督管理。

二是健全地方水土流失重點預防區和重點治理區生態保護補償機制，推動各級政府加快出臺指導性意見等相關配套政策。各地可探索建立以省級財政為支持的橫向生態保護補償機制，鼓勵受益地區與水土流失重點預防區、重點治理區之間通過資金補償、共建園區、人才培訓等方式建立橫向生態保護補償關系。

三是推動地方盡快完善水土保持設施管護機制，培育和建立水土保持社會化服務體系，大力推動政府購買服務，鼓勵社會力量參與水土保持設施建設與管護。在黃土高原區，推動各級地方政府盡快出臺淤地壩建設管護的指導性意見或辦法，明確淤地壩建設與管理的主體責任，健全淤地壩建設、維護、監管的配套機制。

四是加快省級地方政府建立水土流失監測評估體系，開展水土流失動態監測，為區域水土流失生態安全預警、依法落實市縣級政府水土保持目標責任制和考核獎懲提供支撐。推動各省(自治區、直轄市)水土流失動態監測網絡及信息化建設進程，盡快編制出臺各省(自治區、直轄市)水土流失動態監測網絡建設規劃，明確近期水土流失動態監測和水土保持信息化監管的總體目標、主要任務和保障措施。

4.3 進一步總結地方水土保持制度建設成功經驗

近年來各地結合水土流失實際情況，因地制宜開展了一些水土流失綜合防治探索，積累了一些成功經驗，可在制度層面予以固定下來。總結水土保持工程建設以獎代補試點相關經驗，建立健全水土保持工程建設管理、資金投入、建后管護機制，充分發揮財政資金撬動作用，加快推進水土流失治理。總結水土保持科技示范園區建設管理相關經驗，推廣山水田林路草統一規劃、工程措施和非工程措施合理配置、治理與開發相結合、現代化科學技術應用等方面的經驗。借鑒鐵路建設項目將水土保持措施納入主體項目設計審批相關經驗，壓實交通運輸、能源等部門的水土保持方案監管責任，確保水土保持措施納入主體工程預算，切實依據水土保持方案開展項目建設。

4.4 適時啟動水土保持法修訂前期工作

隨著水土流失防治形勢的不斷變化，水土保持法修訂完善的需求越來越強烈。一是地方普遍反映部分制度仍需進一步完善，如水土保持方案頻繁變更及違規棄土棄渣的監管、個人開發建設活動造成水土流失的監管、“代為治理”制度、水土保持行政執法與司法銜接等；二是流域機構的水土保持管理權責不匹配問題有待解決；三是水土保持法個別條文有待進一步完善，如第二十五條提出的“四區”(“四區”指山區、丘陵區、風沙區及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域)內涵界定不清、第三十八條提出的“表土分層剝離”監管難度極大、第五十三條與第五十五條規定的違規棄土棄渣處罰標準不一(第五十三條規定未編制水土保持方案的生產建設項目處五萬元以上五十萬元以下的罰款，第五十五條規定在水土保持方案確定的場址以外棄土棄渣，按照傾倒數量處每立方米十元以上二十元以下的罰款，可能導致對未編制水土保持方案的違規棄土棄渣處罰力度低于已編制方案但在場址外棄土棄渣的情況)等。針對上述問題，迫切需要組織開展專題研究，提出相關對策建議，并啟動水土保持法修訂前期工作。