檢察機關提起公益訴訟試點情況研究

謝國昌

【摘 要】自2015年7月1日檢察機關提起公益訴訟試點工作開展以來，貴州省的試點工作取得了累累碩果。對貴州兩年試點工作中的公益訴訟案件進行全面掃描，分析和闡述這些案件在司法實踐中存在的問題，提出完善對策，以使公益訴訟在司法實踐中發(fā)揮更有效的作用，為完善司法制度作出積極貢獻。

【關鍵詞】檢察機關：公益訴訟；試點情況；對策

環(huán)境污染沒人管？“僵尸肉、鎘大米”誰主張權利？國有資產(chǎn)流失無人問？2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，授權最高人民檢察院在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市開展為期二年的提起公益訴訟試點，貴州省為試點地區(qū)之一。這些與老百姓工作生活息息相關的頑疾，統(tǒng)統(tǒng)有了“對癥藥方”。經(jīng)過兩年試點工作，各試點地區(qū)均形成了一些具有鮮明特色的地方性經(jīng)驗，以貴州為例，如行政公益訴訟和解、公益訴訟重點保護對象等。但檢察機關提起公益訴訟作為一個新鮮事物，兩年的試點實踐情況可謂有喜有憂，仍有諸多問題亟待解決，本文以貴州公益訴訟案件為分析對象，梳理試點工作中的地方性經(jīng)驗，提出改進完善措施。

一、貴州省檢察機關提起公益訴訟案件分指標評析

為期兩年的貴州試點工作落下帷幕，2017年8月10日，貴州省檢察機關在畢節(jié)大方召開全面開展公益訴訟工作會議，根據(jù)會議通報，提煉出貴州省檢察機關辦理公益訴訟案件的相關數(shù)據(jù)，可以一窺貴州省公益訴訟的概貌。

在兩年試點期間，貴州省6個市州56個試點檢察院機關共摸排發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2095件，履行訴前程序案件1528件；各試點檢察院起訴案件153件，其中行政公益訴訟案件145件，民事公益訴訟案件5件，刑事附帶民事公益訴訟案件3件；已審結的92件案件中，檢察機關均勝訴。[1]

同時對中國裁判文書網(wǎng)（http：//wenshu.court.gov.cn/）上已公開的貴州省公益訴訟文書進行整理，方法為在高級檢索項下選定案件類型為“公益訴訟”，同時將地域或法院篩選定位到貴州省，得出89份文書（本文所列案例為試點期間審結和受理案件）。對該89份文書進行篩選，剔除其中裁定書2份，最終選取87起公益訴訟案件的判決書進行分析。

（一）訴前程序作用巨大，公益訴訟以行政公益訴訟為主

試點期間，貴州省各試點檢察院發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索2095起，通過履行訴前程序解決案件1528起，占到案件線索數(shù)的72.94%，而同期進入訴訟程序的案件僅145件，只占線索案件的6.92%。此外，從會議通報數(shù)據(jù)來看，其中行政公益訴訟案件占起訴案件的94.77%，而民事公益訴訟案件占起訴案件的3.27%，相對較少。對上述數(shù)據(jù)進行簡要分析，我們能得出一些結論：

第一，訴前程序作用巨大。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下《檢察機關實施辦法》）規(guī)定，人民檢察院在提起公益訴訟之前，應該履行訴前程序，因此，訴前程序是必經(jīng)程序。而訴前程序在貴州試點工作期間能發(fā)揮如此之大作用的原因筆者認為有兩點：首先是檢察機關根據(jù)相關規(guī)定積極履行其法定職責，保護國家和社會公共利益；其次是大部分行政機關知錯能改，在接到檢察機關發(fā)出的檢察建議之后，能積極履行法定職責。

第二，公益訴訟以行政公益訴訟為主。從《檢察機關實施辦法》來看，民事公益訴訟的被告為實施損害社會公共利益行為的公民、法人或其他組織，而行政公益訴訟的被告為生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域違法行使職權或者不作為的行政機關及法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。兩者被告的不同應是公益訴訟以行政公益訴訟為主的原因之一。此外，訴前程序在民事公益訴訟中主要是督促法律規(guī)定的機關和有關組織提起訴訟，而根據(jù)現(xiàn)行法律，具有這樣資格的主體十分有限，這也是公益訴訟中民事公益訴訟極少的原因。

（二）檢察機關提起公益訴訟案件勝訴率百分之百

貴州省試點工作期間已審結的92件案件中，檢察機關均勝訴。在2017年11月9日舉辦的研究研討會上，呂忠梅教授在其發(fā)言稿中這樣說道：“檢察機關提起公益訴訟到目前為止幾乎百分之百勝訴，只有一起案件進入二審程序，結案率也不高。檢察機關百分之百勝訴，這不是一個正常現(xiàn)象。打官司勝敗是常事，有輸有贏才是常態(tài)。” [2]

這樣的局面是喜是憂？這并不是一個很好回答的問題。從有利的方面來看，檢察機關積極履行其職責，運用更專業(yè)的業(yè)務能力，對相關職能部門的違法或不作為提起訴訟，督促其糾正違法行為或履行法定職責，維護國家和社會的公共利益；同時百分之百的勝訴率也證明檢察機關未濫用其職權。從不利的方面來看，正如呂忠梅教授所言，一個訴訟制度中，一個百分之百贏，另一方常敗，打破了訴訟平衡，那糾紛解決機制設置還能有什么作用，理想的訴訟模式應該是各方和平的爭吵，發(fā)表意見。

（三）公益訴訟案由以行政不作為為主

雖在試點工作期間貴州已審結公益訴訟案件92起，但在裁判文書網(wǎng)上公開的公益訴訟判決書僅87件，因此案由基于87件案例進行分析。通過對這些案件全面掃描，發(fā)現(xiàn)該87件案例的案由主要由行政不作為和行政行為違法兩類構成。其中被告不履行法定職責案例共計64件，皆因行政機關未履行其法定監(jiān)管職責，也未對檢察機關的檢察建議采取措施，約占筆者整理案例73.56%；行政行為違法案件相對較少，約占22.99%，共計20件；其他案由案例共計3件，占訴訟案件的3.45%。據(jù)此，貴州兩年試點工作期間，檢察院提起的公益訴訟案件案由以行政機關不作為為主。

由上述案件掃描情況來看，在司法實踐工作中，存在大量的行政機關不履行法定職責的情況，[3]即行政不作為。從而使國家和社會的公共利益受到嚴重的損害，因此，檢察機關應積極履行自身職責，對行政部門的行政不作為重點監(jiān)督，通過訴前程序、訴訟程序等手段糾正行政不作為。

二、貴州省檢察機關提起公益訴訟的地方性經(jīng)驗評析

（一）行政公益訴訟案件不可調解，可以和解

根據(jù)《檢察機關實施辦法》第二十三條規(guī)定，在不損害社會公共利益的前提下，人民檢察院可以就民事公益訴訟與被告和解，人民法院也可以調解；而對于行政公益訴訟，《檢察機關實施辦法》四十八條規(guī)定行政公益訴訟案件不適用調解，但對和解未作規(guī)定，因此存在一定的制度障礙。2014年修訂的《行政訴訟法》第六十條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。”這雖然是對調解的規(guī)定，但實際上也極大地擴展了行政訴訟和解的范圍。[4]我們不難發(fā)現(xiàn)，《行政訴訟法》規(guī)定的私益訴訟，并不能用于行政公益訴訟，私益訴訟與公益訴訟的差別較大。因此，行政公益訴訟和解制度仍缺乏法律依據(jù)。

貴州省金沙縣環(huán)保局因行政不作為“怠于處罰”污染企業(yè)被當?shù)貦z察院告上了法庭，成為全國首例由檢察機關提起的行政公益訴訟案。2014年10月20日，金沙縣檢察院以行政公益訴訟原告身份，將金沙縣環(huán)保局訴至仁懷市人民法院，2014年10月27日，仁懷市人民法院決定立案受理，在審理過程中，金沙縣檢察院與金沙縣環(huán)保局達成和解協(xié)議，在金沙縣環(huán)保局積極履行法定職責之后，檢察機關撤訴。[5]

（二）環(huán)境與資源保護是公益訴訟重點保護對象

從“貴州省檢察機關全面開展公益訴訟工作會議”來看，兩年試點工作期間，我省共監(jiān)督恢復和保護耕地、林地等各類土地1150余畝，督促整治和關停污染企業(yè)和養(yǎng)殖場383家，全省各試點院共督促追回國有資金達10.6億元。其在環(huán)境與資源保護領域取得碩果累累。

由具體案件掃描分析來看，案件范圍集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，占案件比例的54.02%，達到47件；其他范圍共計40件，約占45.98%。究其原因，筆者認為主要在于《試點方案》中明確規(guī)定：“試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域的案件提起行政公益訴訟。”當然，這樣的規(guī)定一是從保護國家和社會的公共利益出發(fā)，二也反映出我國環(huán)境問題面臨的困境。

（三）公益訴訟判決應明確履行或整改期限

歸納法院具體判決情況，掃描出來的數(shù)據(jù)使筆者陷入沉思。一紙空文的繼續(xù)履行法定職責判決書意義何在？負有相關監(jiān)督管理職能的行政機關正是由于行為違法或者不履行監(jiān)管職能才被檢察機關提起行政公益訴訟，現(xiàn)在法院審理時約56.32%的案件判決是繼續(xù)履行法定職責，并未規(guī)定履行時限等，如公益訴訟人貞豐縣人民檢察院訴被告貞豐縣國土資源局行政不作為一案，[7]判決被告貞豐縣國土資源局應于本判決生效后，依法繼續(xù)履行追繳貴州益榮房地產(chǎn)開發(fā)有限公司未交納的土地出讓金的職責，僅僅判決繼續(xù)履行收繳職責，不規(guī)定相應期限等措施，難道不會造成國有資產(chǎn)繼續(xù)流失？談何保護國家和社會的公共利益。但不難發(fā)現(xiàn)，仍有36.78%的案件法院在判決時規(guī)定了具體整改期限或措施，有利于公共利益的保護。

三、試點中存在的問題進措施

（一）盡快完善公益訴訟配套法規(guī)

正如上文分析，現(xiàn)有的《檢察機關實施辦法》、《法院實施辦法》等不足以解決司法實踐中的各種問題，應根據(jù)各試點地區(qū)的地方性經(jīng)驗，完善配套法規(guī)。如其中涉及的執(zhí)行問題，通過相關法律法規(guī)的制定，賦予檢察機關督促人民法院啟動強制執(zhí)行程序。此外，公益訴訟的內容、案件范圍、案件管轄等，應該有明確規(guī)定，使檢察機關提起公益訴訟有法律依據(jù)。當然還有賠償問題，法院該如何判決，這些在許多案件中未得到統(tǒng)一，也應通過制定法律法規(guī)來解決。[8]

（二）完善公益訴訟的訴前程序信息公開制度

訴前程序是公益訴訟案件辦理的主要方式和結案的主要形式，效果顯著。但是其透明度較差，因此應該完善訴前程序信息公開制度，如檢察院公開發(fā)出的檢察建議、行政部門公布自己的履行情況等，使訴前程序在陽光之下運行；同時，各級黨委應積極支持紀檢監(jiān)察派駐機構體制改革工作，主動出臺相關的配套制度，積極幫助解決統(tǒng)管中的具體困難和問題，為派駐機構樹立權威，推動公益訴訟的發(fā)展。[9]

四、結語

檢察機關提起公益訴訟的地方性經(jīng)驗還應該上升到理論層面繼續(xù)論證，以完善公益訴訟制度，但本文以試點中的實踐為基礎，總結試點經(jīng)驗，在此筆者不在理論層面多作闡述，另作他文研究。隨后將結合實踐和理論的分析，探索形成全面開展公益訴訟工作的“貴州經(jīng)驗”。

注釋：

[1] 石仁均，黃遠武：《貴州省檢察機關全面開展公益訴訟工作會議在畢節(jié)召開》，中國網(wǎng)：http：//www.china.com.cn/legal/2017-08/11/content_41392535.htm，最后訪問日期：2017年12月20日。

[2] 呂忠梅：《開啟中國環(huán)境資源司法新征程》.“全國環(huán)境資源司法理論研究基地與實踐基地第二屆聯(lián)席會暨貴陽環(huán)境司法專門化十周年論壇”（2017/11/9）和“第十二屆泛珠三角與發(fā)展法治論壇”（2017/11/10）發(fā)言稿。

[3] 如公益訴訟人貴州省黔西縣人民檢察院訴被告貴州省黔西縣國土資源局、第三人貴州省黔西縣華宇商品混凝土有限公司不履行行政職權案：仁懷市人民法院行政判決書（2016）黔0382行初2號。

[4] 鄧可祝.環(huán)境行政公益訴訟和解制度研究[J].法治研究，2016（04）：101-102。

[5] 霍桃：《金沙探路環(huán)境行政公益訴訟》，中國環(huán)保網(wǎng)：http：//www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx？k=20151209195505435，最后訪問日期：2017年12月20日。

[6] 如公益訴訟人六枝特區(qū)人民檢察院請求確認被告六枝特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市管理局行政行為違法案：六盤水市鐘山區(qū)人民法院行政判決書（2017）黔0201行初109號。法院判決六枝特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市管理局未履行法定職責違法，責令其2017年12月31日前依法收繳六枝特區(qū)易朗房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)有限公司應繳納城市基礎設施配套費795070元的職責并作出相應處罰。

[7]普安縣人民法院判決書（2017）黔2323行初23號。

[8]溫華.論國家賠償責任與侵權損害賠償?shù)呢熑畏忠癧J].遵義師范學院學報，2017（2）：53-56。

[9]李正旭.紀檢檢察派駐機構體制改革的實踐探索—以遵義市為個案的分析. 遵義師范學院學報，2016（4）：25-30。