英國預算改革對我國行政單位預算績效管理的啟示

蔣綺雯 景香晨

【摘 要】本文結合英國的新績效預算改革內容及特點，以十九大報告提出的“全面實施績效預算”為切入點，鑒于中國預算績效管理中存在的績效管理目標認識不到位、績效評價體系比較單一、績效管理民主參與度低以及績效評估結果運用不合理等四個方面的問題，提出了四條有針對性的建議，以實現進一步提高財政資金使用效率、增加公共服務效益的改革目標。

【關鍵詞】英國；行政單位；預算績效管理

一、引言及研究背景

在財政部2011年召開的第一次全國預算績效管理工作會議中，全過程預算績效管理的概念第一次被明確提出來，在這次會議上財政部指出要一步步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，這意味著預算績效管理理念有了一個嶄新的發展。在2018年十九大報告中明確表示，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。這也再次強調了預算績效管理對于預算改革的重要性。近些年我國預算改革不斷深入，行政單位的預算改革也在不斷推進，提高財政資金的使用績效成為全國各機關單位進行預算改革的重點。

二、英國預算績效改革發展與特點

（一）英國新績效預算改革背景

在全球性的經濟衰退和石油危機影響的影響下，英國社會矛盾突出，經濟增長遲緩，失業率加劇，財政戰后出現巨額赤字，財政壓力和債務負擔加重，政府官僚主義風氣彌散，行政效率低下、浪費嚴重，政府公信力急劇下滑。為解決上述問題，英國政府在上世紀八十年代開始推行績效預算改革。

（二）英國新績效預算改革歷程

英國績效預算改革始于20世紀80年代，是“新公共管理運動”的先驅之一。英國政府在前兩屆的政府預算績效改革基礎上，借鑒學習了美國在績效預算改革方面的經驗，建立了一套新的績效預算管理體系，即為英國的“新績效預算”改革。英國政府于1997年頒布了《綜合支出審查法案》，以“公共服務協議”為基礎，規定政府先制定各部門的績效目標，并根據這個結果來確定政府的長期經濟計劃以及未來年度預算目標。

（三）英國新預算改革的主要特點

從內容和流程的角度來看，英國預算績效管理主要為制定預算績效目標、分配預算資金、過程監督、提交績效報告、績效結果審核和運用五個大塊，其主要特點包括：

1.政府改革目的清晰，績效目標明確

英國政府對預算改革目標清晰，改革進程持續，注重提高財政資金的使用效率及公共服務的質量，并以此為目標制定績效目標，并通過與各部門簽訂的公共服務協議來規范確定。

2.績效評價體系多層級

在英國，績效評估的對象可以分為四個部分：政府部門，基層單位，地方政府和具體項目。而這四個方面的評估并不是獨立進行的，它們在很多方面又有著相互交錯的聯系。政府部門績效評價經常都是以單個基層單位評估為基礎進行的，部門的績效評價從另一方面也促進了基層單位的評估。

3.績效管理體現民主參與性

英國在績效預算中，績效目標、評價指標和標準的制定主體是以部門為單位來編制的，然后再由財政部等預算管理機構來指導，同時也讓其他績效管理者、技術專家和民眾等社會主體也參與進來。

4.注重績效評價結果應用

英國政府的預算績效評價能夠更具時效性的反饋到財政部，并且下個財政年度預算會較大程度依靠當年的預算績效評價的結果；得到不同等級預算績效評價部門或單位將會得到具有明顯差異化的后續措施。

三、我國行政單位預算績效管理中存在的問題

（一）對于預算績效管理目標認識不到位

近幾年我國也開始了逐步重視財政預算績效目標管理方面的改革措施，但行政事業單位對于預算績效目標管理的理念還是認識存在缺失，許多單位更注重財務資金的收入，分配和使用，而對相關績效目標不重視效用，甚至許多部門都開始執行預算績效評估工作了，卻沒有明確的績效目標和計劃。

（二）對于預算績效評價體系建立不全面

從預算績效評價工作的進展上看，我國有了很多的進步，但從績效評價體系的完整程度看，還存在很多問題。績效考核指標仍不能準確反映預算資金的基本功能和基本特征。特別是缺乏對后續效用的評估，不能反映經濟效益和社會效益的結合。

（三）預算績效管理方式民主參與度不夠

在現實情況下，我國行政單位多采用財政資金使用單位自我評價以及財政部門組織評價相結合的雙向模式，先由行政單位對大部分項目或資金是由進行自我評價；這種只由使用資金的行政單位和撥款的財政部門進行評價的模式，缺少了民眾、行業內相關專業人士和第三方機構的參與，從而會令績效評價缺少客觀性與民主性。

（四）績效評價結果運用不合理

我國很多預算項目是在政策條件下產生的，下一年度可獲得的財政資金如果是按照績效評價的結果來決定，則可能出現績效評比較差的情況，項目預算就很可能被削減乃至取消，目前沒有一套較為完善的預算績效評價獎懲機制來對行政部門進行約束，對于預算績效評價報告不同評價等級的單位缺少明確的、統一的、長期規范的獎懲措施。

四、結合英國預算績效改革得到的幾點改革思路

（一）加強行政單位對績效管理重要性的認識，合理設定績效目標

按照國家預算改革要求，預算績效管理的路徑應該是以"目標一過程一結果"的模式進行比較分析，制定目標大程度上決定了整個預算績效管理工作的科學性和合理性。所以，實行績效預算制度首先行政單位要以制定中期財政規劃為基礎，再去合理制定目標和分解目標，有利于之后的績效監督和評價工作的推進。

（二）完善多層級績效綜合評價體系，注重提高評價效果

實行全面績效管理，行政單位需要設立一套全方位多層次的績效評價體系，在現階段已進行試點改革的省市基礎上進行總結分析，進一步向基層行政單位推進，逐步實現覆蓋事前、事中、事后的全過程績效管理體系。

（三）提高預算績效管理民主參與

績效評價過程中可以根據項目特點采取資料審查、實地考察、問卷調查等多個方面的調查形式，聘請專家和第三方機構參與績效打分，綜合部門自評、群眾意見和中介機構、專家打分情況，形成績效評估報告，及時反饋給項目實施單位，向全國人大報告并公開評估結果。

（四）建設績效評估共享平臺，注重績效評價結果運用

給績效好的行政單位和及其基層單位予以財政資金獎勵，并提高運用財政資金的自由度。進一步完善和落實預算績效考核結果獎懲機制，點名表揚績效考核結果良好的行政單位，并考慮在未來幾年加大對類似項目的資金支持。對于因自身原因（如決策失誤，管理不善等）而導致績效考評不力的行政單位，點名批評并要求進行相應的整改。調減當前年度該單位項目預算，如有必要則立刻停止執行。

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