多點試錯與頂層設計： 中國社保改革的基本取向和原則

【摘 要】社會保障對經濟社會發展做出的主要貢獻是使企業組織成為真正的市場主體，使個人成為“自由勞動者”；社會保障是市場經濟運行的調節器和社會穩定的安全網。未來中國社會保障改革取向應該是，社會保障高速度擴張亟待向高質量發展轉型，社會保障明顯存在的不平衡不充分問題應盡快解決，社會保障頂層設計在供給側結構性改革中舉足輕重，社會保障改革堅持“精算平衡原則”意義深遠。

【關鍵詞】 多點試錯；社會保障改革；養老金改革

Absrtact： The main contribution of social security to economic and social development is to make enterprise organizations become real market subjects and individuals become “free laborers”. Social security is the regulator of the operation of market economy and the safety net of social stability. The orientation of Chinas social security reform in the future shall be that the high-speed expansion of social security needs to be transformed into high-quality development； the obvious imbalance and insufficiency of social security shall be solved as soon as possible； the top-level design of social security plays an important role in the supply-side structural reform； “actuarial balance principle” is significant in social security reform.

Key words： Multipoint trial and error； Social security reform； Pension reform一、當前中國社會保障存在的主要問題

隨著中國社會主義市場經濟的不斷深入和改革的不斷深化，社會保障在某些領域開始出現一些不適應，甚至某些體制性優勢導致的一些設計上的瑕疵開始逐漸顯現。例如，“舉國體制”下推動建立起來的社會保障急需形成一些可持續性的機制；頂層設計的長期缺位導致某些制度目標長期難以實現，某些政策不配套，某些領域甚至不得不予以重構，“碎片化”現象較為普遍；統籌層次低下既推動了制度順利實施，也隱藏了重大財務風險，加劇了地區間可持續性的失衡趨勢，影響了制度整體抵御風險的能力；泛化的各級財政責任使公共財政與社會保險的邊界逐漸模糊，社會保險的“軟約束”使其對財政的依賴性日益增大。

（一）頂層設計長期缺位導致制度設計遺留諸多“病灶”

改革開放以來的短短40年里，中國人均財富增長幾十倍，財富總量增長幾百倍，一代中國人經歷和跨越了發達國家幾代人的財富增長階段，建立與之配套的社會保障制度存在諸多意想不到的困難。為了讓全體人民同步分享國民經濟飛躍發展的成果，只能堅持問題導向，“多點試錯”；待局部試點成功和總結經驗之后，再逐漸向全國推廣。這種改革方法的最大特點是，一項制度創新可以在多地同時開展試點。這也是“多點試錯”的優勢，即在較短時期內可對那些不盡成功的試點總結教訓并令其退出，試點成功的地區勝出并總結經驗，它們之間取長補短，改良優化，最終確定一個“最優”模式，迅速推向全國。在缺乏專業人才和“趕超”模式的特定歷史條件下，“多點試錯”可極大節省機會成本，縮短改革過程，與“連續試錯”相比，“多點試錯”相當于用空間換時間。其中，城鎮職工基本養老保險改革和城鎮職工基本醫療保險改革都是“多點試錯”的經典案例。

“多點試錯”是特定歷史條件下的產物，在歷史上有助于改革開放和社會保障制度建設，但其盲目性和不確定性也導致積存了不少問題，遺留下很多病灶。一是有些預設的制度目標未能如期實現。養老和醫療保險實行的均為統賬結合模式，但兩個制度引入個人賬戶的制度目標均未實現，其中，城鎮職工基本養老保險做實賬戶試點陷于窘境，絕大部分個人賬戶空賬運行，且空賬規模越來越大；相反，城鎮職工基本醫療保險個人賬戶積累規模不斷膨脹，2017年年底高達6 152億元 ，不僅沒有得到有效利用，低下的利率形成較大福利損失。二是有些制度沒有達到設計預期，不得不退出歷史舞臺。2009年退出歷史舞臺的“老農保”就是由于其制度設計與高速增長的經濟不相適應，最終不得不由“新農保”代之。三是有些制度配套長期缺位，沒有“一攬子”設計。例如，雖然基金規模越來越大，但投資體制啟動較晚；機關事業單位養老金改革啟動已有3年，但投資體制和計發方式始終未能進入到實際操作層面，沒有建立起一個“按電鈕”的工程。四是有些先進和科學的技術工具始終沒有應用于制度設計。精算報告制度始終沒有建立起來，長期預測缺位，沒有將各種經濟社會因素放在一起通盤考慮，即使目前在15個城市試點的長期護理保險采取的依然是“多點試錯”的傳統方式。由此，有些改革的機會窗口逐漸縮小，如提高退休年齡等一些單項改革錯過機會。五是在經辦層面“碎片化”現象比較明顯。例如，機構不統一、名稱不統一、標準不統一、信息化平臺不統一、軟件接口不統一、流程不統一等情況長期存在。

（二）統籌層次低下使制度運行質量和可持續性受到極大影響

統籌層次低下成為迅速擴大覆蓋面和確保基金征繳的“功臣”，但也為各項社會保險制度帶來諸多矛盾和潛在風險。在建立之初，各項社會保險的統籌層次在制度設計上均為省級統籌，2010年頒布的《社會保險法》規定城鎮職工基本養老保險統籌層次是全國統籌，其他4項社會保險的統籌層次再次確定為省級，但在統一制度建立20年后的今天，5項保險均未能實現其各自的制度目標，其統籌層次幾乎完全停留在試點階段的初始狀態即縣市級統籌水平上，真正實現省級統籌的只有陜西省和幾個直轄市的城鎮職工基本養老保險制度。統籌層次低下導致制度“碎片化”嚴重，影響制度運行質量，增加制度運行成本，造成勞動力跨域流動受到影響，異地結算十分困難；基金規模小，資金運用效率低，不利于建立投資體制，減少了制度收入；地區間財務可持續性出現嚴重失衡，收不抵支的省份逐年增加，“制度套利”問題嚴峻，僅1998-2017年各級財政對城鎮職工基本養老保險的補貼合計就達41118億元，占全部累計結存43885億元的93.2% ，幾乎所有基金余額存量都是由歷年各級財政轉移支付“轉換”而來的，且財政風險具有不斷加大的趨勢。為此，中央政府決定自2018年7月1日起實施中央調劑制度，旨在均衡地區間養老保險基金的負擔，在一定程度上調劑各省養老保險基金的使用，并決定于2020年在全國實現省級統籌 。中央調劑制度在一定程度上可緩解“制度套利”現象，向實現全國統籌邁出了第一步。

（三）應對人口老齡化的內生機制逐漸弱化并致使財務面臨潛在風險

從1991年建立基本養老保險之初，國務院提出的思路就是職工個人也要繳納一定的費用 ，旨在調動個人積極性；隨著社會主義市場經濟體制的確立，1995年國務院正式明確養老保險的制度模式是“社會統籌與個人賬戶相結合”，旨在強調“權利與義務相對應”和“社會互濟與自我保障相結合” 。建立“激勵相容”的社會保障制度是發達國家實施改革和不懈努力的一個方向，是應對人口老齡化的重要舉措。但由于客觀條件和制度設計等各種原因，社會保障建立多繳多得激勵機制的目標始終未能實現，參保人和參保單位的道德風險致使個人賬戶的存在流于形式，調整待遇的機制和做法讓制度充斥負激勵，“統賬結合”的激勵機制基本遺失殆盡，大鍋飯的分配體制占主導地位。其具體表現是：（1）“斷保”人數不斷增加，實際繳費人數比例不斷減少，遵繳率逐年下降，從10年前的90%下降到目前的80%左右；（2）繳費工資基數不斷縮小，各地區和各行業企業之間變本加厲，出現攀比，應繳盡繳的制度目標逐漸遠去；（3）部分發達地區為減少由于基金規模明顯增加導致的貶值損失（銀行存款收益率低），長期實行低于國家統一標準的費率。由于制度激勵機制的缺失，宏觀上看，全國每年大約失去1/3的制度收入，社會保險基金收支平衡面臨的風險逐年加劇；從微觀上看，實際繳費減少將嚴重影響個人退休后領取的養老金替代率水平，近年來，珠三角和內地一些省份出現新退休人員發現養老金水平太低而回到企業要求單位追溯補繳以往養老保險費的現象。

（四）社會保險與公共財政的邊界逐漸模糊并致使其財政依賴性逐漸固化

一方面，公共財政大規模介入成為社會保障的堅實后盾，這是中國特色社會保障制度的一個優勢。但另一方面，公共財政與社會保險的邊界日益模糊，財政將有可能成為未來社會保險支出結構中的剛性第三支付方，這在一個只有二三十年歷史的社會保障制度中是極為少見的。這是因為，從人口老齡化來看，中國目前的老齡化程度只相當于歐洲發達國家第二次世界大戰結束時的平均水平，但那時他們的財政并沒有卷入到基本養老保險制度之中作為剛性第三繳費方；從典型案例國家來看，加拿大從1966年、美國從1935年建立基本養老保險制度至今，這兩個制度遵循的目標始終是“精算平衡”，從未有任何財政補貼介入，且這兩個國家的人口老齡化程度都高于中國；從繳費水平來看，中國社保制度建立之初的繳費率就是目前這么高，“中人”和“新人”已承擔“老人”即當時已退休人員的養老金，而不像美國和加拿大建立的制度不負責“老人”，繳費率是隨著“中人”逐漸進入到退休群體而逐漸提高，繳費率是一條向右上方上揚的曲線，幾十年后待“中人”全部退休后，繳費率進入穩態，成為一條平穩的向右直線，成為目標繳費率。中國自制度建立之初至今繳費率都是處于高位的一條水平線，是參保職工繳費承擔了“老人”的養老金。這充分說明，過去20年財政的介入與支付“老人”養老金無關，而與制度的運行和管理有關。

二、中國社保制度改革取向與基本原則

鑒于中國社會保障領域存在上述主要問題，從長遠著眼，從現實出發，對社會保障制度改革取向應予以重新確認，凝聚共識，制訂改革路線圖。

（一）社會保障亟待由高速度擴張向高質量發展轉型

如同中國經濟正處于由高速增長階段轉向高質量發展階段的攻關期，中國社會保障制度也正處于從高速度發展轉向高質量發展的轉型期，其具體政策含義有三：

一是在擴大覆蓋面上，應從簡單追求擴面速度轉向重視風險較高和最需要覆蓋的法定參保人群，尤其是失業和工傷保險的法定參保人群中應增強制度彈性，防止“人群錯配”。基本養老保險的法定參保人群大約還有1億沒有參保，他們主要是新業態就業群體、靈活就業人員和以農民工為主體的中小企業從業人員。要防止地方政府為了提高當前繳費收入，以違規的躉繳方式將不合格人員納入進來的道德風險。

二是在體制機制建設上，應從粗放式轉向集約式管理，注重發揮制度建設的作用，在提高參保激勵性和制度可持續性上下功夫，這不僅是擴大覆蓋面應遵循的原則，也是在幾億已參保群體中遏制斷保現象、提高遵繳率、從根本上解決財務可持續性問題的百年大計。

三是在支出規模上，應從簡單的擴充型向法制的內涵型管理轉變，各項保險制度、福利制度和救助制度應盡快完善基準體系（替代率、報銷比例、救助標準），推進依法行政，完善法治社會建設，堅決守住基準，堅持“保基本”的制度目標并予以量化，便于執行，為大力發展第二、三層次的“多層次”保障體系創造良好、理性的空間。

（二）盡快解決不平衡、不充分問題

如同中國社會主要矛盾已經發生轉變那樣，不平衡不充分的矛盾同樣存在于社會保障中，其當前主要表現有三：

一是“多層次”社會保障制度在結構上不平衡。第一層次國家主辦的制度發展迅速，占絕對主導地位，而第二層次的企業補充保障制度很不充分，第三層次居民家庭和個人參與投資和購買的保障體系基本處于缺位狀態。優化制度結構的目標是守住第一層次、大力發展第二層次、盡快建立和推進第三層次。

二是社會保障在國家與市場的關系上不平衡，在引入市場因素和市場機制方面不充分，從經辦服務系統到支付方控費機制建設，從資產端的增值保值到服務端的養老服務業建設，從五險基金投資體系建設到醫療改革和公立醫院的改革等，要重視市場作用的引入、運用和發揮。

三是在社會保障的制度設計、運行管理和改革取向等方面存在一些不平衡。例如，運用需求管理的改革手段比較多，而供給管理的改革很不充分，即注重需求側的因素較多，而考慮供給側的因素較少；在支出規模上，需求端的待遇調整容易受到重視，而供給端的結構和效率等方面容易受到忽視，在基金的增值保值、經辦服務系統能力建設和后臺技術系統建設等方面也重視得不夠充分。

總之，應逐漸克服重政策制定輕經辦管理、重投入輕精算、重前臺輕后臺的傾向。

（三）頂層設計在供給側結構性改革中舉足輕重

從供給側看，社會保障制度存在兩個主要問題，且互為前提，只有在頂層設計層面才能將其一攬子解決。一是繳費率過高的問題，這是中國社會保障領域始終存在并難以解決的一個“軟肋”。改革開放之初建立社會保障的初衷是為了給企業減負，讓企業成為真正的市場競爭主體，但面對新常態，過高的繳費水平增加了制度性交易成本，成為企業尤其是中小企業的重負。費率過高既表現在名義費率的絕對水平上（中國名義費率在世界各國中名列前茅），也表現在與替代率對標的相對水平上（過高的費率并未建立起與之相匹配的待遇水平。例如，在當前制度贍養率下，養老保險28%的繳費率并未建立起與之對應的80%左右的替代率，其實際平均替代率僅為45%）。僅靠單項改革或臨時措施難以從根本上把社會保險費率真正持久有效地降下來，難以適應和引領新常態，應統籌安排不同層次社會保障制度、不同社會保險項目的費率水平，將養老保險作為改革重點。二是解決激勵性不足的問題，這是費率過高和制度可持續性較差的主要原因。中共十八屆三中全會提出“完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益” ，這是降低費率和提高可持續性的根本性措施。只有在供給側實施結構性改革，讓所有參保人主動按實際工資真實繳費，在目前替代率保持不變的條件下才有可能實現降低名義繳費率的目標；只有按實際收入真實繳費才是提高制度收入能力的根本內在動力，從而徹底解決制度的財務可持續性問題，實現供給側結構性改革的目標。

（四）堅持“精算平衡原則”

根據國際勞工組織的表述，“精算公平”有兩層含義，其狹義理解是指一定時期內制度的收入率和成本率，與參保人工資的比例應保持平衡，即追求的是繳費收入與待遇支出的年度平衡；其廣義理解是指將人口變化、社會文化、經濟發展、財政狀況等各項因素考慮進來，統籌進行制度安排，采取精確方式確保社會保險計劃的目標與手段的一致性。顯然，加拿大和美國等國追求的是狹義上的“精算平衡”，這就是他們至今未對基本養老保險制度進行財政轉移支付的主要原因。如果中國選擇廣義上的“精算平衡”，對財政的介入程度，須由決策者根據人口老齡化和財政狀況做出政治決定。這就首先需要對財政介入的原因和可行性進行分析，再對其介入的程度和必要性予以科學確認，然后厘清財政介入的邊界和確定財政介入的公式，并以立法形式固定下來。其目的是為社會保險建立約束機制，以確保其財務可持續性。

三、簡單結語：多點試錯與頂層設計

回望中國改革開放歷程，經濟持續高速增長與社會保障快速發展雙雙取得顯著成就。“雙成就”的取得，關鍵在于堅持了多點試錯原則，實現了用空間換時間的趕超戰略目標。展望未來，多點試錯致使改革開放中存在的一些突出問題與挑戰、社會保障存在的諸多風險需在頂層設計中予以解決。作為特定歷史條件下的產物，多點試錯的特征是試點優先，立法劣后。而頂層設計則是立法先行；立法先行就需長期預測；長期預測則須引入精算，即把所有影響社會保障發展的經濟社會人口等外部因素統統考慮進來，繪制一個“按鈕工程”的精準藍圖 。由此，頂層設計與多點試錯相結合將是未來全面深化改革的必然選擇。

摸著石頭過河就是“摸規律”，不斷認識規律，其本質就是從下至上，從局部到全局，從多地試點到擇優推進，從單項突破到全面鋪開，這是取得“雙成就”的重要經驗。但是，正如十九大報告所指出的，在經濟發展中我們也面臨不少困難和挑戰，甚至一些突出問題尚未解決，從這個角度看，經驗與問題在社會保障方面均來自同一個邏輯和方法論，其盲目性和不確定性致使社會保障存在的尚未解決的諸多短板和遺留下的一些病灶急需在頂層設計中予以解決。

習近平同志早就對改革開放的方法論做出高度概括和科學總結：“摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證統一的，推進局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行” 。多點試錯具有示范性和引導性的作用，而頂層設計則具有長期性和全面性的作用；及時將教訓變成經驗，并將經驗推廣到頂層設計，是下一步全面深化改革和推進社會保障供給側結構性改革的正確方法論。很顯然，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，更加關注宏觀思考、長遠預測和頂層設計，是新時代改革開放的必然要求，也是社會保障改革的必經之路。作為市場經濟的壓艙石和社會穩定的安全網，社會保障的長期預測、制度設計和模式選擇尤為重要。

今后，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，更加關注宏觀思考、長遠預測和頂層設計，是新時代改革開放的必然要求，也是社會保障改革的必經之路。作為市場經濟的壓艙石和社會穩定的安全網，社會保障的長期預測、制度設計和模式選擇尤為重要。

參考文獻：

[1]人力資源和社會保障部，歷年《人力資源和社會保障事業發展統計公報》，[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/ghcws/BHCSWgongzuodongtai/.

[2]全國社會保障基金理事會，歷年《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告》 [EB/OL].http：//www.ssf.gov.cn/xxgk/.

[3]人力資源和社會保障部，歷年《全國企業年金基金業務數據摘要》，[EB/OL].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ldbk/shehuibaozhang/.

[4]民政部，歷年《社會服務發展統計公報》[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.

[5]國家統計局，歷年《全國人口普查公報》，1995年1%人口抽樣調查，2005年1%人口抽樣調查[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/.

[6]國家衛生健康委員會，歷年《我國衛生健康事業發展統計公報》[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/guihuaxxs/pqt/new_list.shtml.

[7]國家統計局，《2017年農民工監測調查報告》[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/.

[8]鄭秉文.《2009金融危機：“社保新政”與擴大內需》，《中國社會科學院研究生院學報》[J].2010（1）。

[9]Pierre Plamondon， Anne Drouin， GyllesBinet， Michael Cichon， Warren R. McGillivray， Michel Bédard， Hernando Perez-Montas， Actuarial practice in social security-Quantitative Methods in Social Protection Series， A joint technical publication of the International Labour Office （ILO） and the International Social Security Association （ISSA）， International Labour Office ， p.v， and p.151，2002.

[10]World Bank Group[EB/OL].http：//databank.worldbank.org/data/indicator/.

（責任編輯：崔克亮。此文全文同時收入中國社科院社會科學文獻出版社近日出版的《發展和改革藍皮書：中國經濟發展和體制改革報告NO.8》）

* 鄭秉文，中國社會科學院世界社保研究中心主任，深圳創新發展研究院資深研究員。