李海波

摘要北京市實施學區制改革和集團化辦學取得了顯著成效，學區制改革從單一行政區劃向學術性組織轉變，集團化辦學由單一集團化向多種辦學模式轉變，組織實施由自由組合型向行政任務驅動型轉變。針對當前改革中出現的改革動能減弱、行政成本上升、經費保障缺乏長效投入機制以及其他集團化辦學遭遇的瓶頸問題，建議建立學區制和集團化辦學的規范和激勵機制，加強管理和辦學模式的體制機制建設，建立改革經費投入保障機制，探索隊伍建設和人事制度改革，構建綜合評價指標體系。

關鍵詞集團化辦學；學區制；教育綜合治理；教育聯盟式學區；教育集群；城鄉一體化；首都教育

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2019）03-0009-04

在深化教育綜合改革的背景下，北京市市、區兩級政府為滿足讓更多的孩子“上好學”的需求，統籌資源配置，積極推動學區制改革和集團化辦學改革，在最短時間、以最快速度高起點地縮小城鄉教育差距，推動優質教育發展均衡化、普及化、平民化，使基礎教育走上“公辦學校利益最大化”的道路。實行學區制改革和集團化辦學，是北京市促進基礎教育優質均衡發展的重要舉措和重要經驗，是不斷提高教育治理現代化水平的具體體現。

2017年11月至2018年4月，北京市政府教育督導室對全市17個區進行實地督導調研，對各區“深化教育綜合改革背景下辦學體制機制建設情況”等進行數據采集，舉辦多種辦學模式座談會51場，實地檢查學校68所。筆者結合此次調研結果，對北京市實施學區制改革和集團化辦學所取得的成績與存在的問題進行分析，并提出進一步深化改革的政策建議。

一、北京學區制改革和集團化辦學的主要成效

北京市不斷推動基礎教育“供給側結構性改革”，實行學區制改革和集團化辦學，在強化政府統籌、體制創新、精準發力和綜合施策等方面取得了明顯成效。

1. 學區制改革從單一行政區劃向學術性組織轉變

北京市的學區制改革目前已呈現多種樣態，學區從單一行政區劃向學術性組織轉變。目前，學區大致分為行政學區、特色銜接式學區、同行結組式學區、教育聯盟式學區四種。

行政學區，主要以街道行政管理區域為劃分依據。例如：西城區共劃分12個學區，各學區辦公室是由區教委派出人員組成的常設行政機構，接受區教委和街道辦事處的雙重領導與管理，在學區內體現政府賦予的教育管理責任。

特色銜接式學區，以基礎教育示范校或優質校牽頭，縱橫輻射，提升學校、區域教育的整體發展品質。例如：豐臺區以優質高中校或優質品牌資源單位牽頭，通過橫向聯合建立了8個教育集群。

同行結組式學區，主要是研修促進、優勢互補、資源共享的校際合作交流及共同發展的同一學段式學區。例如：密云區通過教委行政推動、區研修院教研跟進、學校主體落實，將初中學校結組形成4個學區。

教育聯盟式學區，注重發揮高中示范校的引領作用，以優質中小學為骨干，本著地域接近、優勢互補原則開展協作。例如：順義區在“城鄉聯動”教育改革試驗中建立了聯盟式學區；懷柔區按照“統一規劃、優勢互補、分步推進、整體提高”的原則，組建了4個中學、6個小學的非行政性共同發展學區。

2. 集團化辦學由單一集團化向多種辦學模式轉變

各區積極推進辦學模式改革，采取集團化、教育聯盟、教育集群、教育資源帶、一貫制、名校辦分校、城鄉一體化等多種辦學模式，形成快速擴展、貫通學段的教育鏈條，推動新建學校、薄弱學校成長為優質教育資源。根據北京市政府教育督導室的調研結果，截至2018年6月，全市已成立教育集團95個，教育聯盟47個，教育集群8個，教育資源帶7個，一貫制學校141所，名校辦分校256所，城鄉一體化學校27所。

3. 組織實施由自由組合型向行政任務驅動型轉變

目前，北京市中小學辦學體制機制改革在指導、路徑和方式上，主要由教育行政部門通過任務驅動來組織實施，改變了以前憑借知名校長、教育專家以及企校聯姻等推動形成的松散自發的組織形式。由于是政府行為，相關的人事編制、經費保障、績效考核、規范管理等制度機制逐步建立，各區以制度建設為基礎，強化規劃設計、指導意見和管理辦法等制度性建設。例如：東城區出臺了《東城區教育集團管理辦法》，完善優質教育品牌的輻射帶動與組團發展的“盟貫帶”模式；西城區出臺了《西城區優質教育資源輸出管理辦法》，強調深入調研論證，簽好合作協議，明確職責，對集團化辦學進行規范和有效指導。

二、對北京學區制改革和集團化辦學的理性思考

1. 改革進入平穩期，改革動能有所減弱

從調研情況來看，北京市各區選擇深化基礎教育領域綜合改革的路徑各異、采取的措施不同，顯然改革還處在深水區。這也說明全市在推動體制機制改革時，對管理體制和辦學模式并沒有給出基本設定。從管理方式看，按行政區域劃分學區不占主流，不是主導模式，多數區是根據自身的區情、優勢和特點采用多種模式劃分學區的，它們或者以強帶弱，或者以點帶面，或者上下貫通，以牽頭學校、同類學段、同類地域來劃分的非行政學區的管理機制成為學區組合的主要模式。

調研結果也顯示，本輪的探索與改革歷時五年多，其動能開始減弱。截至2015年，各區已經基本完成深化基礎教育領域綜合改革制定的目標。新的教育治理體系“學區制”“集團化”已經度過波峰，進入平穩期。改革動能之所以減弱，原因可能是動力或支撐力度減弱，如市級財政的支撐主要偏向于城鄉一體化項目，可能是優質資源覆蓋面得到進一步擴大，也可能是深化基礎教育領域綜合改革的下一步目標尚不清晰所致。

2. 管理和辦學模式屬性多樣，“松散型”“混合型”略占主流

本次調研顯示，各區的探索或做法不盡相同。學區制改革并沒有統一的內涵界定，各區根據自己的理解來探索，所以學區、集團、聯盟、集群等叫法紛紛涌現。從管理機制和辦學模式的屬性進行分析，學區制存在按照行政街區、方便招生規則劃分的管理屬性，還有呈現特色銜接、同行結組、教育聯盟式的學術型學區的管理屬性；集團（含集群、聯盟、資源帶）既有按照學校類型、地域、范圍劃片的管理屬性，又有理念融通、管理統合、業務指導、教師互培等辦學屬性；名校辦分校（含城鄉一體化，區內、跨區辦分校）具有“母體”“子體”的血緣關系的辦學模式屬性；九年一貫制的特點是“家族式”一體關系，具有排外的辦學屬性。

從各區辦學模式（集團、聯盟、一貫制、名校辦分校、城鄉一體化）來看，主要分為一體化的“緊密型”和共同體的“松散型”“混合型”辦學模式，后者略占主流。各種探索及其類型各有優缺點，還沒有哪一種類型具有顯著的比較優勢，可以作為全區域推廣的典型模式。總結還沒有開始，嘗試依然進行中，這一方面說明各區正在推進的集團化辦學模式具有創新性，另一方面也反映出人們對集團化辦學模式還缺乏統一認識、系統研究和管理共識。

3. 管理復雜性增加，行政成本上升

學區制改革和集團化辦學的各種探索及其類型相當復雜，這就使得管理的復雜性大大增加。有的學區具有行政性管理屬性，有的學區具有非行政性松散的管理屬性；有的教育集團是獨立法人型，有的教育集團則不是；有的集團內部師資配備有統一招聘配置，有的集團內部則是各學校單獨招聘；另外在績效工資、經費管理和績效評價等諸多方面，集團化辦學也存在不同模式，均體現出多樣性和復雜性，各自優勢還沒有得到明確展示，都面臨新的考驗。學區制和集團化辦學的評估指標體系還很不完善，不能對不同學區制和集團化辦學的管理和模式進行有效評估和指導，容易流于形式。總之，在自主辦學的權責界限還不很明確的條件下，基礎教育辦學體制機制如此復雜的變化，會導致行政管理方式的應對困境，評估指標體系過于復雜和多樣化也會導致行政成本上升。

4. 新問題開始顯露，集團化辦學遭遇瓶頸

本輪改革對促進北京市教育均衡化和提高辦學質量成效明顯，但有些問題也開始暴露，各種類型中都有新問題浮現。一是教育投入機制改革未完全到位。在實施辦學體制機制改革中，相關經費保障缺乏長效投入機制，許多新增成本（如教師補助、交通食宿、辦公經費、培訓項目經費等）缺乏充足的資金支持。二是教師人事制度改革滯后，給集團化辦學的優質學校的教育教學帶來很大困擾，直接影響集團化辦學的效果。三是集團化辦學評估機制不健全。

具體講，集團化辦學遇到以下瓶頸問題。一是集團總校對分校采取多種“輸血”方式開展教師交流，隨著集團的逐步擴大，總校干部、教師編制不足問題凸顯；二是總校輸出的干部、教師，在職稱評定、專業發展、工資待遇等方面得不到更有力保障，影響“輸出”的持續性；三是集團總校輸出的干部常以退休返聘者或年齡較大者為主，輸出的教師并非學科骨干，輸出能量有所衰減；四是成員學校教師培訓基本上采取“候鳥式”的培訓交流，形式隨意、培訓時間過短、針對性不強等問題影響培訓效果。以上新問題目前還沒有充分暴露出來，大部分處于潛伏狀態。從鞏固成效、持續推進的角度看，集團化辦學還需要有新思路和新舉措。

三、深化學區制改革和集團化辦學的政策建議

1. 建立學區制改革和集團化辦學的規范和激勵機制

面對形式多樣、模式繁多、效益不均、管理復雜的辦學與治理現狀，我們需要冷靜應對。我們建議市政府積極研究制定相關政策，對學區制管理和集團化辦學進行規范和激勵。規范是指加強指導，完善制度，使學區制管理和集團化辦學有序規范發展。激勵是指創新管理機制，激發辦學活力，健全運行方式，為學區制和集團化辦學注入新的激勵機制，將管理方式和辦學模式改革作為深化教育綜合改革的重要抓手。

2. 加強管理和辦學模式的體制機制建設

本輪中小學辦學體制機制改革主要是由教育行政部門通過任務驅動的方式組織實施的，相關的人事編制、經費保障、績效考核、規范管理等機制的研究未能及時跟進，很多問題還處于潛伏期。例如：學區制行政職能逐漸增加，出現權力的二級行政化跡象；集團化辦學隨著體量迅速膨脹出現品牌形象稀釋和辦學同質化現象。

建議學區制管理要進一步削弱行政職能，發揮學區協調與共治的作用優勢，讓學區內的學校管理者、教師、社區/街道、家長等共同參與，建立學區理事會、委員會等定期議事治理模式和管理機制，明確學區的協調組織、服務招生、資源整合、校際交流和特色建設等工作職責。集團化辦學主體要制定集團化辦學章程，采取“總校務會制”“管委會制”“理事會制”“聯席會制”等方式進行日常管理，加強集團化的品牌、信息、課程、教師、教研、設施等資源共享平臺建設，以多種形式構建相對統一、相互支撐的集團化資源共享體系和管理機制。

3. 建立改革經費投入保障機制

當前學區制和集團化辦學面臨著經費投入不穩定、教育投入機制改革未完全到位等問題。在學區經費投入方面，區政府是學區教育運行經費投入主體，建議將學區設定為教育經費預算編制單位，建立經常性經費定額和專項活動項目的經費申報機制，完善學區發展的經費保障機制。在集團化辦學投入方面，建議建立市、區兩級財政集團化辦學專項經費預算。市級財政設置集團化辦學專項經費支持，對跨區域集團化辦學單位給予一定的經費保障，鼓勵跨區域協作辦學。區級財政將區域內集團化辦學機構納入教育經費專項投入預算編制單位，通過定額經費和專項經費等方式，保障集團化辦學運行經費；對城鄉一體化建設項目學校開展績效評估，建立“放飛”機制。

4. 探索隊伍建設和人事制度改革

學區制和集團化辦學需要統籌干部教師隊伍建設發展規劃，實施適應改革需要的干部教師調配和專業發展機制，促進干部教師素養整體提升。

首先，在學區制人事制度改革方面，區教育行政部門要規劃區域學區布局，設置學區組織結構、工作職責和管理人員編制。各區要逐步為學區配備專業的管理人員，出臺并完善對管理人員的管理考核辦法，探索以學區為單位的教師聘任機制，盤活學區內骨干教師資源，通過骨干教師流動、聯校教研、集中培訓等形式，提升學區各學校的整體師資質量。

其次，在集團化人事制度改革方面，建議探索集團聘任與成員校聘任相結合的教師編制管理機制。在人員聘任及編制上，探索統籌使用集團編制總量，鼓勵集團建立輸出人才資源庫。集團聘任側重于引進專家型學科帶頭人和研究型管理人才，可以廣聘區域內外、全國各地優秀人才；成員校聘任側重于吸引集團總校輸出的人才資源，并結合本校辦學特色引進區域內外文藝、科技、藝術人才資源和應屆畢業生。區內的教師編制應向集團總校傾斜，鼓勵各集團校留出一定比例的流動性編制，用于集團層面的管理、科研教學崗位。在薪酬待遇上，對參與集團管理的干部和進行輪崗的教師建立本校職級和輪崗崗位職級的雙績效工資制度。在專業職務評審上，對集團總校的管理干部教師在集團層面進行統一的職稱評審，對于跨校參與管理、指導、兼課的干部教師要進行相應的加分，鼓勵成員校在內部職稱評定時將干部教師參與集團工作的量與質納入考評。

5. 構建綜合評價指標體系

學區制和集團化辦學的管理和辦學模式綜合評價，在整體指標體系的設置上要全面反映區域統籌、協調管理、優質均衡、辦學活力和教育生態的發展情況。在綜合評價指標中，評價指標可以區分為核心指標和擴展指標。核心指標包括資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度等方面的內容。擴展指標包括辦學理念、教育管理制度、考核和問責機制、發展的時間表和路線圖等。在評價標準上，既要看數字又不能唯數字。數字是衡量教育發展情況的重要形式，建立評價體系不能不看數字。例如：核心指標中的資源配置、教育質量等，擴展指標中的發展時間表、路線圖等，這些數字是反映教育發展的重要指標，必須予以重視。

（編輯 崔若峰）

注釋：

① 本文系2016年北京市政府教育督導室委托課題“北京市義務教育優質均衡發展督導評價研究”的研究成果。