新時代國家治理體系與治理能力現代化的內涵、特征與路徑

海力思

[摘要]國家治理體系與治理能力現代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，強調了五位一體的協同性和整體性，以制度建設的更加定型和適配為舉措。治理現代化問題的方向，是發展中國特色社會主義制度，建設治理有力的民主法治社會。治理現代化要處理好政府與市場、社會的關系，凸顯共治的要求;完善中央與地方治理的權責劃分，激發兩方面的積極性;提高黨的建設水平和執政能力;構建法治化的剛性約束來適配新型的治理模式。

[關鍵詞]國家治理體系;治理現代化;深化改革，內涵

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”命題，并將其定位為全面深化改革的總目標。隨之，學術界對其含義展開了廣泛、深入的解讀，觀點不一而足。筆者發現現有的諸多解讀很大程度上將視角放在了“政治”的領域，例如“央地”關系、權威體制與有效治理的矛盾、政府職能定位等問題。誠然這些問題都是治理現代化問題的題中之義，但是從官方的話語建構來看，治理問題應具有更加廣泛的內涵和整體性的視角。本文試圖以官方的原始文本為基礎，以求更全面地理解“國家治理體系與治理能力現代化”的意涵。

一、對國家治理體系與治理能力現代化的認識

“國家治理體系和治理能力現代化”的提法最早見于黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。從中可以看出，推進國家治理體系和治理能力現代化是指向全面深化改革的，將其作為改革的目標或度量衡。其中的規定性也十分明確，就是要完善和發展中國特色社會主義制度，要在現有的制度框架下推進改革，而不是另起爐灶、走其他的社會道路。改革在體系上更加注重“五位一體”的整體性和協同性，明確要惠及全體人民。因此治理現代化問題，實際上是一個涉及全社會各個方面，以現代化為目標導向，以制度建設為舉措的全面深化改革的問題。

回顧中國四十年的改革開放歷史，實踐證明了“改革開放是黨和人民大踏步趕上時代的重要法寶，是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路，是決定當代中國命運的關鍵一招，也是決定實現‘兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的關鍵一招”。①如果說前三十年的改革歷程是在“摸著石頭過河”的精神指導下闖出來的，那么十八屆三中全會后的改革則是總結既往經驗、強化統籌設計的“2.0版本”，這也是全面深化改革的現實要求，原來單向的、零碎的改革已經不能適應時代的需要。“我們應該看到，相比我國經濟社會發展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發展和穩定的重要因素”。②為應對這種“制度失靈”，國家制度必須構建起相應的治理體系，完善治理方式和治理結構，提高應對和消解社會問題的治理能力。而這種治理體系和治理能力與當前時代、國情、民情的適配，以及與前期狀態的承接、轉換過程，就是現代化的過程。

二、治理現代化問題的時代內涵

從中國傳統的話語體系來看，治理是對統治和管理效果的肯定。從西方的角度來看，治理話語最突出的特征是強調合作共治、社會自治、公共服務、民主監督等要素。中國新的“治理”話語體系的構建，則是在綜合兩種含義的基礎上，針對目前的政治形勢而形成。

（一）技術治理衰微呼喚共同治理。治理體系是制度的集成，治理體系現代化是國家各項制度的調適，國家治理體系現代化的邏輯首要的是對于全能型政府的否定。改革開放前，高度集權和強計劃性的政治體制已經確立。隨著基本路線的調整，市場主體的活力逐漸提升，國家全能主義開始解構。社會和市場逐步從國家中分離出來，成為社會中最活躍的一個部分。然而既有制度與生產力發展和社會進步的矛盾也更多的暴露出來。這些矛盾很難再通過既往全能政府的指令性管理得到解決，社會普遍需要更加現代化的治理體系。面對紛繁復雜的社會公共事務，缺乏靈活性的“一刀切”式管理難以保證各方的利益預期，社會需要一個與多元主體良性互動、深度合作的治理模式。這也是吸納和借鑒共治觀念的結果。新型的共治型的治理格局，是一種更加激發、調動各方社會力量參與社會建設，產生更大的社會公共利益的治理模式。③這與十九大報告中提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”相吻合，共治模式已經作為社會發展的實際要求。

（二）利益多元需要完善治理層級。如果將治理體系的層級劃分為頂層、中層與基層來分析問題，可能是比較適宜的。頂層是國家視野，涉及國家全局性的頂層設計;中層是國家統轄下的省級行政區劃。對上直接受中央的領導，對下則包含更基層的行政單位，考慮到中國“單一制”國家的特點，頂層與中層的關系模式會被移植于中層與基層的關系中，因此中層是一個關鍵的分析單元;基層在這里可以指省級以下的行政劃分，這一層的結構和特性會比照自己的上級單位，因此都歸為一級。隨著社會的發展，各層級所代表的利益日益復雜，整體與部分的矛盾會日益顯現，權責利的劃分成為各方關注的焦點。

頂層設計在完善治理結構、優化治理層級上占據主導地位。十八屆三中全會及之后的重大政治議題：完善人民代表大會制度、完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、政府職能轉變和機構改革、推進監察體制改革、行政審批制度改革、全面從嚴治黨等頂層設計，構筑了更加完善的制度體系，鞏固了中國特色治理體系的制度基礎。中央通過強調社會治理、文化自信、生態安全等政治概念和政策舉措，將治理內容拓展到了社會的各個方面。在處理政府與市場關系的問題上，形成了更加科學的定位和政策體系。同時，新興的市場主體和社會組織、新的階層格局，對于利益訴求的表達、整合提出了更高的要求，協商民主的機制還有待進一步完善。

中層的省級主體，面臨的首要問題是與頂層的關系問題。“‘央地關系缺乏制度化規范，縱向層級間的權力配置和職能界定模糊不清，上下形成職責同構”。④在“單一制”的國家結構形式下，中央顯然在非制度化的關系中更具有優勢，但是，這并不意味著治理問題的妥善解決，而是造成了權威體制與有效治理的深層矛盾。中央在集權與放權、失控與糾偏的過程中艱難前行，地方政府則在疲于考核、財政困頓中苦苦支撐，甚至“產生共謀、變通、軟化執行等行為”⑤，造成治理的失效。

為應對這一矛盾，應尋求“中央集權”與“地方自治”的結合模式⑥。其核心在于中央與地方的對話問題，即改變當前“委托——代理”關系，進而構建良性的對話機制，使地方在中央領導下，擁有因地施策的自主權利和政策空間。黨的十八屆三中全會對中央和地方政府職能劃分做了原則性的規定：“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。由此可見，以制度化、規范化為導向的權責分工是治理體系現代化的主要線索，治理的思路仍是“央地關系”調整的指導性原則。

（三）統籌治理事務要求有力領導力量。“辦好中國的事情，關鍵在黨”⑦，“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢”⑧，在中國這樣一個地大物博、人口眾多的國家實現現代化，離不開黨的領導。在制度變遷過程中，政黨主導具有必然性⑨。推進以制度建設為舉措的治理體系與治理能力現代化的過程，面臨的是一個復雜艱巨的改革任務，處理好改革、發展和穩定三者的關系，保證改革順利推進，需要一個“統攬全局、協調各方”的領導力量。復雜的治理事務，需要一個能夠一以貫之的權威來建構制度和統籌推進改革。中國共產黨帶領人民開辟了改革開放的道路，取得了舉世矚目的建設成就，擘畫了實現現代化的宏偉藍圖，必然要成為改革中頂層設計、貫徹實施、監督評價的總體領導力量。因此，黨的建設是治理體系和治理能力現代化的重要方面，并且具有突出的重要性。

十八屆三中全會以來的諸多政治議題都是圍繞黨的建設展開的，全面從嚴治黨遏制了黨內消極渙散的不利因素;黨內法規和各項制度進一步豐富和完善，使黨的領導規范化、制度化水平進一步提高;群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”“兩學一做”學習教育等，提升了黨的先進性和純潔性，加強了黨和人民的血肉聯系。這些都為黨領導下的治理體系提供了強有力的保障。同時，應該注意到的是作為長期執政的黨，在治理過程中的定位，即黨委領導、政府主導、社會參與的系統論，還沒有得到明確的界定和細化，社會參與渠道有待完善，社會力量有待培育。治理體系在社會主體方面的不均衡，成為了制約治理能力提升的因素。打鐵還需自身硬，黨領導改革，就必須進行自身的改革，強化自身建設，使黨的使命與黨的建設相一致。

（四）制約因素增多亟需法治剛性規制。當前改革進入深水區，是各種矛盾集中爆發的關鍵時期，經過四十年的建設過程，中國已經進入了不進則退的激流險灘。一方面，新舊動能需要及時轉換，人口紅利正在減少，國際局勢不確定因素增多，都對中國的發展提出了更高的要求;另一方面，生態安全、國家安全、耕地紅線、資源能源、社會結構都成為了制約發展的因素。在否定全能政府的背景下，需要法治力量來填補治理的空間，維護社會的秩序。正如習近平指出的“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。黨的十八屆四中全會以全面依法治國為主題，明確了中國以法治的思維來建構治理體系，各方以法為最高權威，將權力、權利和義務進行充分的厘定和規制，則是對于治理最生動的闡釋方式。

[注釋]

①習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話.新華網.http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

②習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上的講話.習近平關于全面深化改革論述摘編[M].中央文獻出版社，2015.

③朱光磊.全面深化改革進程中的中國新治理觀[J].中國社會科學，2017（4）.

④桑玉成，鄢波.論國家治理體系的層級結構優化[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2014（6）.

⑤周雪光.權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011（10）.

⑥燕繼榮.中國國家制度改革的方向[J].探索與爭鳴，2015（3）.

⑦習近平.不忘初心，繼續前進（在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話）.習近平談治國理政（第二卷）.外文出版社，2017.

⑧習近平.在慶祝改革開放40周年大會上的講話.新華網.http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

⑨楊光斌.制度變遷中的政黨中心主義[J].西華大學學報，2010（4）.