新時(shí)代國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征與路徑

海力思

[摘要]國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了五位一體的協(xié)同性和整體性，以制度建設(shè)的更加定型和適配為舉措。治理現(xiàn)代化問(wèn)題的方向，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，建設(shè)治理有力的民主法治社會(huì)。治理現(xiàn)代化要處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，凸顯共治的要求;完善中央與地方治理的權(quán)責(zé)劃分，激發(fā)兩方面的積極性;提高黨的建設(shè)水平和執(zhí)政能力;構(gòu)建法治化的剛性約束來(lái)適配新型的治理模式。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理體系;治理現(xiàn)代化;深化改革，內(nèi)涵

黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”命題，并將其定位為全面深化改革的總目標(biāo)。隨之，學(xué)術(shù)界對(duì)其含義展開(kāi)了廣泛、深入的解讀，觀點(diǎn)不一而足。筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的諸多解讀很大程度上將視角放在了“政治”的領(lǐng)域，例如“央地”關(guān)系、權(quán)威體制與有效治理的矛盾、政府職能定位等問(wèn)題。誠(chéng)然這些問(wèn)題都是治理現(xiàn)代化問(wèn)題的題中之義，但是從官方的話(huà)語(yǔ)建構(gòu)來(lái)看，治理問(wèn)題應(yīng)具有更加廣泛的內(nèi)涵和整體性的視角。本文試圖以官方的原始文本為基礎(chǔ)，以求更全面地理解“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的意涵。

一、對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)

“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提法最早見(jiàn)于黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。從中可以看出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是指向全面深化改革的，將其作為改革的目標(biāo)或度量衡。其中的規(guī)定性也十分明確，就是要完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，要在現(xiàn)有的制度框架下推進(jìn)改革，而不是另起爐灶、走其他的社會(huì)道路。改革在體系上更加注重“五位一體”的整體性和協(xié)同性，明確要惠及全體人民。因此治理現(xiàn)代化問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)涉及全社會(huì)各個(gè)方面，以現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向，以制度建設(shè)為舉措的全面深化改革的問(wèn)題。

回顧中國(guó)四十年的改革開(kāi)放歷史，實(shí)踐證明了“改革開(kāi)放是黨和人民大踏步趕上時(shí)代的重要法寶，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必由之路，是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招”。①如果說(shuō)前三十年的改革歷程是在“摸著石頭過(guò)河”的精神指導(dǎo)下闖出來(lái)的，那么十八屆三中全會(huì)后的改革則是總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)化統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的“2.0版本”，這也是全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求，原來(lái)單向的、零碎的改革已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的需要?！拔覀儜?yīng)該看到，相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的要求，相比當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，相比實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，我們?cè)趪?guó)家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，我們的制度還沒(méi)有達(dá)到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素”。②為應(yīng)對(duì)這種“制度失靈”，國(guó)家制度必須構(gòu)建起相應(yīng)的治理體系，完善治理方式和治理結(jié)構(gòu)，提高應(yīng)對(duì)和消解社會(huì)問(wèn)題的治理能力。而這種治理體系和治理能力與當(dāng)前時(shí)代、國(guó)情、民情的適配，以及與前期狀態(tài)的承接、轉(zhuǎn)換過(guò)程，就是現(xiàn)代化的過(guò)程。

二、治理現(xiàn)代化問(wèn)題的時(shí)代內(nèi)涵

從中國(guó)傳統(tǒng)的話(huà)語(yǔ)體系來(lái)看，治理是對(duì)統(tǒng)治和管理效果的肯定。從西方的角度來(lái)看，治理話(huà)語(yǔ)最突出的特征是強(qiáng)調(diào)合作共治、社會(huì)自治、公共服務(wù)、民主監(jiān)督等要素。中國(guó)新的“治理”話(huà)語(yǔ)體系的構(gòu)建，則是在綜合兩種含義的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前的政治形勢(shì)而形成。

（一）技術(shù)治理衰微呼喚共同治理。治理體系是制度的集成，治理體系現(xiàn)代化是國(guó)家各項(xiàng)制度的調(diào)適，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的邏輯首要的是對(duì)于全能型政府的否定。改革開(kāi)放前，高度集權(quán)和強(qiáng)計(jì)劃性的政治體制已經(jīng)確立。隨著基本路線(xiàn)的調(diào)整，市場(chǎng)主體的活力逐漸提升，國(guó)家全能主義開(kāi)始解構(gòu)。社會(huì)和市場(chǎng)逐步從國(guó)家中分離出來(lái)，成為社會(huì)中最活躍的一個(gè)部分。然而既有制度與生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的矛盾也更多的暴露出來(lái)。這些矛盾很難再通過(guò)既往全能政府的指令性管理得到解決，社會(huì)普遍需要更加現(xiàn)代化的治理體系。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)，缺乏靈活性的“一刀切”式管理難以保證各方的利益預(yù)期，社會(huì)需要一個(gè)與多元主體良性互動(dòng)、深度合作的治理模式。這也是吸納和借鑒共治觀念的結(jié)果。新型的共治型的治理格局，是一種更加激發(fā)、調(diào)動(dòng)各方社會(huì)力量參與社會(huì)建設(shè)，產(chǎn)生更大的社會(huì)公共利益的治理模式。③這與十九大報(bào)告中提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”相吻合，共治模式已經(jīng)作為社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求。

（二）利益多元需要完善治理層級(jí)。如果將治理體系的層級(jí)劃分為頂層、中層與基層來(lái)分析問(wèn)題，可能是比較適宜的。頂層是國(guó)家視野，涉及國(guó)家全局性的頂層設(shè)計(jì);中層是國(guó)家統(tǒng)轄下的省級(jí)行政區(qū)劃。對(duì)上直接受中央的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)下則包含更基層的行政單位，考慮到中國(guó)“單一制”國(guó)家的特點(diǎn)，頂層與中層的關(guān)系模式會(huì)被移植于中層與基層的關(guān)系中，因此中層是一個(gè)關(guān)鍵的分析單元;基層在這里可以指省級(jí)以下的行政劃分，這一層的結(jié)構(gòu)和特性會(huì)比照自己的上級(jí)單位，因此都?xì)w為一級(jí)。隨著社會(huì)的發(fā)展，各層級(jí)所代表的利益日益復(fù)雜，整體與部分的矛盾會(huì)日益顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)利的劃分成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

頂層設(shè)計(jì)在完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化治理層級(jí)上占據(jù)主導(dǎo)地位。十八屆三中全會(huì)及之后的重大政治議題：完善人民代表大會(huì)制度、完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)監(jiān)察體制改革、行政審批制度改革、全面從嚴(yán)治黨等頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑了更加完善的制度體系，鞏固了中國(guó)特色治理體系的制度基礎(chǔ)。中央通過(guò)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理、文化自信、生態(tài)安全等政治概念和政策舉措，將治理內(nèi)容拓展到了社會(huì)的各個(gè)方面。在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的問(wèn)題上，形成了更加科學(xué)的定位和政策體系。同時(shí)，新興的市場(chǎng)主體和社會(huì)組織、新的階層格局，對(duì)于利益訴求的表達(dá)、整合提出了更高的要求，協(xié)商民主的機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。

中層的省級(jí)主體，面臨的首要問(wèn)題是與頂層的關(guān)系問(wèn)題。“‘央地關(guān)系缺乏制度化規(guī)范，縱向?qū)蛹?jí)間的權(quán)力配置和職能界定模糊不清，上下形成職責(zé)同構(gòu)”。④在“單一制”的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，中央顯然在非制度化的關(guān)系中更具有優(yōu)勢(shì)，但是，這并不意味著治理問(wèn)題的妥善解決，而是造成了權(quán)威體制與有效治理的深層矛盾。中央在集權(quán)與放權(quán)、失控與糾偏的過(guò)程中艱難前行，地方政府則在疲于考核、財(cái)政困頓中苦苦支撐，甚至“產(chǎn)生共謀、變通、軟化執(zhí)行等行為”⑤，造成治理的失效。

為應(yīng)對(duì)這一矛盾，應(yīng)尋求“中央集權(quán)”與“地方自治”的結(jié)合模式⑥。其核心在于中央與地方的對(duì)話(huà)問(wèn)題，即改變當(dāng)前“委托——代理”關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建良性的對(duì)話(huà)機(jī)制，使地方在中央領(lǐng)導(dǎo)下，擁有因地施策的自主權(quán)利和政策空間。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)中央和地方政府職能劃分做了原則性的規(guī)定：“最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。由此可見(jiàn)，以制度化、規(guī)范化為導(dǎo)向的權(quán)責(zé)分工是治理體系現(xiàn)代化的主要線(xiàn)索，治理的思路仍是“央地關(guān)系”調(diào)整的指導(dǎo)性原則。

（三）統(tǒng)籌治理事務(wù)要求有力領(lǐng)導(dǎo)力量?！稗k好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”⑦，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”⑧，在中國(guó)這樣一個(gè)地大物博、人口眾多的國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在制度變遷過(guò)程中，政黨主導(dǎo)具有必然性⑨。推進(jìn)以制度建設(shè)為舉措的治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程，面臨的是一個(gè)復(fù)雜艱巨的改革任務(wù)，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，保證改革順利推進(jìn)，需要一個(gè)“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)力量。復(fù)雜的治理事務(wù)，需要一個(gè)能夠一以貫之的權(quán)威來(lái)建構(gòu)制度和統(tǒng)籌推進(jìn)改革。中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民開(kāi)辟了改革開(kāi)放的道路，取得了舉世矚目的建設(shè)成就，擘畫(huà)了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，必然要成為改革中頂層設(shè)計(jì)、貫徹實(shí)施、監(jiān)督評(píng)價(jià)的總體領(lǐng)導(dǎo)力量。因此，黨的建設(shè)是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，并且具有突出的重要性。

十八屆三中全會(huì)以來(lái)的諸多政治議題都是圍繞黨的建設(shè)展開(kāi)的，全面從嚴(yán)治黨遏制了黨內(nèi)消極渙散的不利因素;黨內(nèi)法規(guī)和各項(xiàng)制度進(jìn)一步豐富和完善，使黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、制度化水平進(jìn)一步提高;群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育等，提升了黨的先進(jìn)性和純潔性，加強(qiáng)了黨和人民的血肉聯(lián)系。這些都為黨領(lǐng)導(dǎo)下的治理體系提供了強(qiáng)有力的保障。同時(shí)，應(yīng)該注意到的是作為長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，在治理過(guò)程中的定位，即黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的系統(tǒng)論，還沒(méi)有得到明確的界定和細(xì)化，社會(huì)參與渠道有待完善，社會(huì)力量有待培育。治理體系在社會(huì)主體方面的不均衡，成為了制約治理能力提升的因素。打鐵還需自身硬，黨領(lǐng)導(dǎo)改革，就必須進(jìn)行自身的改革，強(qiáng)化自身建設(shè)，使黨的使命與黨的建設(shè)相一致。

（四）制約因素增多亟需法治剛性規(guī)制。當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)，是各種矛盾集中爆發(fā)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)過(guò)四十年的建設(shè)過(guò)程，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了不進(jìn)則退的激流險(xiǎn)灘。一方面，新舊動(dòng)能需要及時(shí)轉(zhuǎn)換，人口紅利正在減少，國(guó)際局勢(shì)不確定因素增多，都對(duì)中國(guó)的發(fā)展提出了更高的要求;另一方面，生態(tài)安全、國(guó)家安全、耕地紅線(xiàn)、資源能源、社會(huì)結(jié)構(gòu)都成為了制約發(fā)展的因素。在否定全能政府的背景下，需要法治力量來(lái)填補(bǔ)治理的空間，維護(hù)社會(huì)的秩序。正如習(xí)近平指出的“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪”。黨的十八屆四中全會(huì)以全面依法治國(guó)為主題，明確了中國(guó)以法治的思維來(lái)建構(gòu)治理體系，各方以法為最高權(quán)威，將權(quán)力、權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行充分的厘定和規(guī)制，則是對(duì)于治理最生動(dòng)的闡釋方式。

[注釋]

①習(xí)近平.在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話(huà).新華網(wǎng).http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

②習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專(zhuān)題研討班上的講話(huà).習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].中央文獻(xiàn)出版社，2015.

③朱光磊.全面深化改革進(jìn)程中的中國(guó)新治理觀[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017（4）.

④桑玉成，鄢波.論國(guó)家治理體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（6）.

⑤周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開(kāi)放時(shí)代，2011（10）.

⑥燕繼榮.中國(guó)國(guó)家制度改革的方向[J].探索與爭(zhēng)鳴，2015（3）.

⑦習(xí)近平.不忘初心，繼續(xù)前進(jìn)（在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話(huà)）.習(xí)近平談治國(guó)理政（第二卷）.外文出版社，2017.

⑧習(xí)近平.在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話(huà).新華網(wǎng).http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

⑨楊光斌.制度變遷中的政黨中心主義[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（4）.