民政部門的監護職責

張生杰

摘 要：在改革開放的推動下，我國社會經濟結構發生巨大變化，家庭關系也隨之改變，家庭不穩定因素增多。隨著家庭關系日益淡化，未成年人監護問題在社會轉型過程中涌現。受傳統“家長權”觀念的影響，一些落后地區父母仍將孩子視為“私產”，監護人侵害未成年人事件時有發生，再加上對未成年人的監護還停留家本位的監護理念，沒有強有力的法律保障，國家干預家庭內部的監護難以實現。國家尤其是行政部門應當在未成年人監護中扮演好角色。

關鍵詞：民政部門；國家監護；撤銷程序

近年來一系列惡性案件頻發，引起了許多相關部門的重視。從2014年開始，民政部門在全國設立203個未成年人保護試點地區，依托居委會、村委會、社區等基層組織，對困境未成年人實施緊急保護或監護轉移，幫助未成年人擺脫監護困境。在社會各界的廣泛呼吁下，《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》正式實施，意見對侵害未成年人權益問題予以了較為詳細的規定，2016年3月1日正式實施的《反家庭暴力法》也表明了國家將致力于禁止任何形式的家庭暴力，這是對弱勢家庭成員的保護，也強化了對未成年人的特殊保護。2017年通過的《民法總則》明確了民政部門在未成年人監護空缺或失職時的監護責任。

通過對我國諸多社會現象以及對現行法律條文的分析，我門應充分認識到國家在保護未成年人方面的責任和不足。筆者認為，我國未成年人監護制度不足的根源問題在于民政部門的監護職責規定模糊，未成年人國家監護得不到落實。因此，我國未成年人國家監護制度，尤其是民政部門監護職責的實現問題研究具有重要意義。

一、未成年人國家監護制度中民政部門負有主導責任的依據

民政部門主導國家監護，就是要求民政部門充當監護的監督人以及在無適當監護人時承擔最終監護責任。國外國家監護參與主體包括有法院、國家立法機關、狹義上的政府，而我國民政部門承擔監護責任有深厚的法律土壤。政府有保障公民權益的職能，同樣，政府應當保障未成年人利益。我國國情和法律現實決定了民政部門的主導責任。

第一，無論是我國的國家政權性質，還是從現代政府職能要求來看，政府都應當國家監護制度中承擔主要責任。我國政府由人民代表選出，秉著為人民服務的宗旨執行各項公共事務。現代責任政府要求國家依法合理干涉社會生活的方方面面，為社會成員提供就業、醫療、養老金、住房等基本公共服務。在這種背景下，政府必然對未成年人進行特殊保護，提供其生活所必需的基本福利設施、福利津貼和社會服務。

第二，國家監護具有公益性，它關乎到社會和國家的發展，不再是簡單的“家務事”這一特征決定了我國政府必須承擔主導責任。在監護制度研究中，監護一直作為民法中的一個小問題，一般來說，國家監護屬于民法范疇。但是筆者認為，監護制度雖然規定在民法之中，但一個完整成熟的監護制度更像是一種行政救助行為，法律授權行政機關特定職權，行政機關根據法定程序，幫助未成年人脫離困境，它不是簡單的父母子女之間的權利義務關系，而更像是政府依法律授予的職權對需要救助和幫扶的行政相對人實施救助的行為。

第三，在我國眾多政府部門中，民政部門是政府主管社會行政事務的職能部門，如果它承擔監護事宜，更有利于維護未成年人權益，民政部門有承擔國家監護具體事宜的立法傳統和實踐基礎，相對而言更適合履行監護職責。從立法上看，《未成年人保護法》、《反家庭暴力法》等一系列法律都零散的規定了民政部門在國家監護中的職責，最新出臺的《民法通則》規定更加全面、系統。從實踐上看，經過不斷地探索，基本確立了民政部門在國家監護中的主導地位。因此，民政部門應當負有主導責任。

二、民政部門在未成年人國家監護中的責任

（一）國家監護的主體

第一，在民政部門內設置主管未成年人事務的有權機構。筆者認為，為了應對繁雜的監護事務，可以考慮民政部門的系統中設置 “青少年事務局”，行使監護具體事宜，保障未成年人受到義務教育、落實戶籍問題、解決基本醫療。當發現未成年人合法權益受到不法侵害時，事務局有權要求監護人到場說明原因，提出督促建議、在監護中應當注意的問題，如果未成年人監護人仍不改變監護現狀，青少年事務局可以代表民政部門向人民法院提起訴訟。

第二，由民政部門設立監護監督人，建立有效的監護監護監督制度。筆者認為我國現行制度設計中，監護監督人范圍過于狹窄，不利于形成統一的從上而下的社會管控力量，實踐中以組織監督為主，作用有限。民政部門應當廣泛發動各個組織和個人，參與對監護的監督。針對醫生、護士、老師、社區工作人員這一類最早可能發現困境未成年人的群體，應當規定其強制舉報的職責，對于知情不報的，應當追究相關責任。

第三，充分調動和規制民間資源。我們的國家監護具有壟斷性，所有的收養、寄養、撫養，我國規定只有國家可以從事，民間的收養、寄養都不允許。但我國社會保障制度尚不成熟，各地地區發展不平衡，社會資源分配不均，有的地區受制于經濟、交通、公民法律意識文化程度等因素，公權力難以滲透，這時就需要借助社會組織的參與。一些社會組織，如志愿者組織、新聞媒體等，他們不需要國家財政的支持，在公權力的作用薄弱之處發揮最大作用，國家應該充分發展并利用好社會組織的作用。

（二）國家監護的對象

針對不同類型的遇困未成年人應當有與其相適應的監護模式。一般的孤殘兒童由各地政府所轄的兒童福利院監護，為了更有利于困境兒童成長，福利院會把部分符合條件的未成年人委托給家庭寄養，但監護關系不變，仍然由政府支付費用。對于的服刑人員的未成年人子女，在無其他監護人時，可以將服刑人員的未成年子女納入國家監護范圍，由民政部門臨時監護。對于農村留守兒童，父母一般委托給親屬監護，但一般情況下，農村經濟條件落后，家庭不寬裕的親屬往往無力履行監護職責。政府可以委托寄宿學校承擔監護監督的責任，監督未成年人親屬的監護行為。

三、民政部門實現履職

（一）啟動監護人撤銷程序

《民法總則》第36條規定了監護人撤銷程序。這里存在一個現實悖論，三十四條第一款第一項“嚴重損害被監護人身心健康”以及第二項中“怠于履行監護職責”的情形只有原則性規定，監護侵害行為范圍有限，標準寬泛模糊。具體情況有待法律解釋或其它實施細則的規定，明確量化標準，提高在司法實踐中的操作性。如何判斷盡到監護責任的標準成為法院裁判的一個難點。親權在監護中具有優勢地位，現代監護制度應當以家庭監護為本位，政府監護為兜底。民政部門也要以督促親權監護為主，代位監護為輔，防止一些親權監護人為了逃避責任故意不履行監護職責。

（二）制定未成年人監護法律法規

第一，盡管《總則》中關于對監護人資格撤銷程序程序、臨時監護人等內容作出了相應規定，但筆者認為相對于復雜的社會現狀而言，其內容仍顯籠統、抽象，背離了法律規范的明確性、具體性的要求。比如什么條件下屬于“實施嚴重損害被監護人身心健康行為”，哪些情況屬于“怠于履行監護職責”。這些問題給制度運行上帶來了諸多不確定因素，應當出臺細則明確相關規定。

第二，我國未成年人國家監護的規定多為倡導性規定，由于主體多元，分工不明，這種規定僅僅是寄希望于有關人員或者有關單位的善意、主動、自愿的承擔責任，而不具有強制性。應當通過立法明確各方主體的責任，將制度落到實處。比如監督機構或個人消極行使監護監督權，應當提起而未提起撤銷監護人訴訟的，應當追究其相關責任；家長侵害被監護人合法權益，未達到犯罪的，應當由民政部門予以罰款訓誡。

參考文獻：

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