“太平官”何以存在

文_藍志勇、秦強、薛金剛（北京海淀）

公務員“行政動力”是黨和國家行政體制改革過程中需要高度重視的問題,與近期中紀委文件“集中整治形式主義官僚主義”的工作意見密切相關。行政動力是指公共機構和國家組織中，行政人員在行政運作和執行公務過程中的一種行動傾向，是由多元力量有機結合而形成的提高行政管理能動性的價值動力，在政府運行、行政執法、提供公共服務和公共產品、推動社會經濟發展方面有舉足輕重的作用。在社會迅速變化、行政體制改革和轉型的重要時期，如何有效行政，以提升國家治理能力，一直是黨中央、國務院和各級政府高度重視的問題。

但是，在深化改革的過程中，由于種種原因，公務員群體中出現了干部隊伍的精神面貌與新時代擔當的要求不相符合的現象，具體表現為：公務員職業吸引力下降，不作為、少作為、懶作為，等、看、拖、不擔當現象普遍。存在不會為、不敢為，安于現狀、得過且過，不思進取、廉而不勤，消極懈怠、職業倦怠等現象。外界也把這類群體稱為“太平官”。

這一現象得到了黨中央、國務院的高度重視。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就指出：“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”

不作為現象，有制度環境問題、個人價值導向和內生動力問題，有組織文化和管理方式問題，也有運行設計的工作流程問題。

制度環境問題

制度環境的問題有不同的表現形式。一種是“運動式治理”過程中出現的偏差。十八大以來，反腐倡廉和從嚴治黨深入開展。在開展反腐工作過程中，出現了法規條例不足，方法不規范，基層調查人員素質欠缺、崗位培訓不足，轟轟烈烈運動式處理問題，部分矯枉過正的現象。中央到地方的很多官員產生了惶恐和抵觸心理，認為在高度約束下的作為是有風險的，怕吃力不討好，多一事不如少一事。保平安造成恐政和怠政。

另一種是單位協調關系的問題。我國傳統行政機構設置形成于20 世紀50 年代，體系比較老化、僵化，不能適應現代管理的需要。改革開放以來在沒有動原有制度的基礎上做增量，造成出現復雜的機構矩陣。機構重疊、職責交叉、界限模糊、政出多門，是所謂九龍治水。雖然屢經改革，但牽涉的部門利益過多，頑疾難去。這些部門關系的復雜帶來“好事一起上，壞事都推諉”的現象，打擊了公務員敢于擔當、負責和有所作為的積極性。

問題比較多的是牽涉到公務員個人福利的薪酬福利制度不健全問題。激勵制度對公務員的行政動力有著重要的影響。整體的激勵制度不健全會導致公務員的“不想為”。公務員工資和能力之間的剪刀差現象已經有了相當長的時間。我國目前的公務員大都是具有較高的學歷、通過嚴格的考試進入到公務員隊伍中的，并且擔負著國家政策的制定或執行的任務，工作能力強。但他們的薪酬與在企業工作的員工比較起來相對較低，能力與回報不成正比。有計算認為公務員的整體和長期的收入和福利的總和并不低，但問題在于整體福利的不透明、不確切，預期不穩定、不均衡，使得薪酬福利的激勵甚至保障的功能受到壓抑。

這其中，基本工資占總工資的比重不合理是一個重要的問題。2014 年全國人大常委會對《公務員法》實施情況的專題討論中得出我國公務員基本工資占總工資的比重在30%左右的結論，而更大部分的收入不透明和不穩定，這一問題依然沒有得到改善。公務員總體工資偏低是另外一個問題。公務員的平均工資與其他行業比較，處于中等偏下水平，低于電力、交通運輸、信息與計算機、金融、租賃、科研等行業的平均工資。

公務員福利津貼不規范。由于基本工資占比過低，每次工資改革后，以各種名義建立起來的“補貼”就出現了。由于不同地區和不同單位之間實行不同的補貼制度，地區和單位間的差異較大，人才向發達地區流動，不利于地區和部門之間有效協作。2017 年中央和國務院下達了相關文件對津貼補貼制度進行規范，但僅僅是方向性的綱要，具體執行措施尚未出臺，目前津貼福利方面仍處于混亂狀態。

公務員薪酬的增資機制也不合理。2006 年《公務員法》中規定“國家要建立公務員工資的正常增長機制”“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查分析”，但實際落實不足。2006 年至2016 年，我國公務員工資的增長速度遠遠低于GDP、人均GDP、居民消費水平。

公務員，尤其是基層公務員，晉升制度不完善。《公務員職務任免與職務升降規定》中對公務員的晉升也進行了配套性的規定：公務員的職務任免與職務升降，必須貫徹黨的干部路線和方針，堅持下列原則：黨管干部原則；任人唯賢、德才兼備、注重實績原則；民主、公開、競爭、擇優原則。但不少地方在具體的內容中僅僅是對學歷和工作經驗實踐進行了規定，由于思想政治素質和工作能力難以量化，認定困難，也沒有相應的考核體系和工具，因此不易實現“擇優選拔”的目標。文化程度如無特殊情況，一般都能符合相應要求，因此，公務員職務晉升的條件實質上轉化為“任職經歷”，這樣，公務員職務晉升便與“資歷選拔”畫等號。

另外，公務員績效考核與監督制度不完善。公務員隊伍人員復雜、工作目標多元，但考核機制形式往往顯得單一，方法簡單，常設的監督機制不完善，是公務員行為動力不足的另一大原因。

公務員價值觀偏差問題

十八大以來，富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業、誠信、友善等社會主義核心價值觀得到了推崇。黨中央也提出了創新、協調、綠色、開放、包容的新型發展理念。但這些新觀點與社會上盛行的一些價值觀有沖突。比如，社會上流行的觀點認為，朝里有人好辦事、有位子有權勢才能得到尊重；職級是官員的生命線，政策多變，有空子趕快鉆，否則過期作廢；各人自掃門前雪，多一事不如少一事；有錢能使鬼推磨；多干事多出錯，哪有那么多公平公正等等。

官員里面本來就分有政策狂熱型、升官迷、保守維護現狀型、機會功利型、哲理型的人員。升官型、機會功利型大行其道，而保守型有了鐵飯碗，享受官僚生活，正好少干不干。有人認為當公務員不能做官，沒有權沒有勢沒有財時，就不干。

另外，幾十年的以經濟發展為導向的改革，使得很多人追求GDP，不少官員關注招商引資和經濟回報，不拿不干，“沒有利就不作為”竟成為一些人不干事的由頭。這種價值沖突使得部分官員在新形勢下不知所措，觀念混亂，迷失了方向。

組織文化與結構問題

行政組織文化是指行政組織在長期的實踐活動中逐步形成的并為組織成員普遍認可和接受的，對組織及其成員具有持久影響力的行政價值觀、行政意識、行政規范和行政思維模式的總和。行政組織文化對公務員行政動力有滲透性影響。不同的行政機關由于工作性質、人員構成、組織目標和服務對象的差異產生了不同的組織文化。積極作為的組織文化能夠對組織中的人員產生正向性影響，消極懶散的組織文化會對組織人員產生負向性影響。有的部門由于工作內容分散煩瑣、領導懶散，由此形成了松散的行政價值觀、消極的行政意識、混亂的行政規范以及不愿作為的行政思維，組織內部的人員也會出現不想作為、不愿作為的不擔當現象。

組織結構是長期執政過程中形成的一套匯報制度。匯報必須有煩瑣的程序，眾多的表格，相當的人脈手續，逐級報告，過程復雜，時間長，人事關系復雜，沒有足夠的行政助手和相當長時間的組織浸染，工作流程中間受阻基本是常態。而領導往往過于繁忙，與一線工作人員之間的溝通不順暢，很多問題不能及時了解、解決，積重難返，嚴重挫傷了一線公務人員的工作積極性。

另外，科層結構的行政體系中領導與下屬爭功推責的現象時有出現，如果不能妥善處理，也是打擊公務員工作積極性的一大原因。