紀律處分條例與黨內制裁的理性化

文_田飛龍

2018 年修憲，“黨的領導”寫入憲法總綱第一條，成為中國特色社會主義“最本質的特征”。這不僅有力回擊了海內外關于黨的領導合法性的終極質疑，而且為新時代“黨政融合”一系列制度改革夯實了直接憲制基礎。“黨是領導一切的”，這樣一種全能型與無限責任制政黨教義的回歸，意味著黨的領導在法理與操作層面都將尋求與國家治理體系的無縫對接。但是，如此全面而凌駕性的黨的領導也將意味著全面性權力的建構如果不加以嚴厲的法治監控，就可能成為新一輪腐敗的制度根源。與“黨是領導一切的”相對應的是“全面從嚴治黨”。2018 年修訂且已于10 月1日正式實施的《紀律處分條例》有“黨內刑法”之稱，就是“全面從嚴治黨”最直接且最全面的制裁規范，標志著黨內制裁的理性化及與新《監察法》體系的規范性對接。

治國路線的調整最終指向了“依法治國”，這一治理哲學的轉向也同樣反哺了黨內治理。1990 年，黨中央制定了《黨內法規制定程序條例》，開始清理和規范化黨內法規體系，尋求與國家法治的對接。2013 年，號稱“黨內立法法”的《黨內法規制定條例》和《黨內法規與規范性文件備案規定》頒布，黨內立法采取與國家立法類似的“五年立法規劃”及相關的合法性審查程序機制，新的《紀律處分條例》就是在這一背景下出臺的。

黨內法規之法理學與憲法學屬性及地位本來較為模糊，通常的法學研究未涉及，在學科建制上被劃歸“黨建學”范疇。但在全面依法治國的系統工程壓力下，將黨內法規長期隔離于國家法治體系不利于反腐制度化及法治中國的全面建設。但理論界又缺乏必要的理論勇氣、智慧或空間將此命題直接提出，而需要中央首先破題和出題。2014 年十八屆四中全會明確提出黨內法規體系是中國特色法治體系的有機組成部分，解決了黨規學研究的正當性與合法性問題，并推動國內一批研究機構與研究力量的重新整合。在“黨規”與“國法”并存于國家治理體系之中時，中國法真正的法律體系構成與特征才得以凸顯。中國法體系，不同于純粹的世俗國家體系，也不同于民主憲政下的法律體系，而是一種獨特的規范雙軌制，其根源在于中國政治憲法結構上的“雙重代表制”，即黨對真理的代表與人大對人民的程序代表并存的一種代表制結構。

此次新版紀律處分條例充分體現了黨內法規制度化的主要特征：其一，義務本位，即以規定黨組織和黨員的義務為邏輯本位，兼顧權利保護，這與國家法上側重公民權利本位的法哲學與法價值取向不同，或者恰成對稱性結構；其二，精英政治，即新條例致力于鞏固和維護黨員的“精英代表”屬性與品質，防止其反腐退化，防止其淪落為普通公務員或群眾的道德層次而喪失“先進性代表”之地位，這里的“精英”不是脫離群眾的特權階層或貴族，而是對黨與人民事業負有長期責任的公仆；其三，護衛者倫理，即新條例致力于推動黨組織和黨員完整踐行“為人民服務”的政治倫理，節制小我，奉獻大我，這與柏拉圖《理想國》中對城邦護衛者的美德設定有共同之處。黨員之于群眾，和古典語境下的護衛者之于普通手藝人，有著美德政治與代表政治的相似性。

從紀律處分條例的體例特征來看，存在如下基本特點：其一，規范地位上屬于黨內高階規范，其地位僅次于黨章，是調整黨內紀律與監督事項的基本法規。其二，功能上屬于黨內制裁規范，具有結果和問責意義上的“黨內刑法”屬性。其三，實體法與程序法的整合體系，以程序規范為主，但兼容整合了實體規范，這也與國家法體系中實體法與程序法基本分離的法體系特征不同。其四，新條例完成了與《監察法》的制度性對接，使得《監察法》的三個制度接口即紀律處分條例、公務員法、刑事訴訟法都已基本完成。由此，以新《監察法》為制度中軸，以《紀律處分條例》作為黨內支撐，以《公務員法》和《刑事訴訟法》為國家法支撐，一個聚焦于反腐法治化及全體系監察的中國特色權力監督法律體系基本形成。

紀律處分條例的“法制史”是改革開放四十年中國全面依法治國與全面從嚴治黨之制度規范史的重要組成部分。2018 年所頒布條例也是在前期條例的損益修訂基礎上完善而成的，但確實加入了十八大以來新時代反腐法治制度實驗的諸多新理念與新成果。前期條例主要包括1997 年的《紀律處分條例（試行）》、2003 年的《紀律處分條例》及2015 年修訂的《紀律處分條例》。這些前后相續的條例，總體上反映了黨在領導反腐工作和紀律檢察工作上的思想進步與法治進步，尤其是對黨政融合體制下如何實現權力監察的嚴密性、公正性及制度預期性，逐步探索出了一條真正切合中國自身的道路。新版紀律處分條例從原則到規則都頗具新意及時代特征，不僅將“八項規定”整合進來，而且規定了覆蓋黨組織與黨員生活“全體系”的紀律監督規則及責任細則。

總體而言，紀律處分條例極大推進了“全面從嚴治黨”的制度工程。當然，在如此嚴厲之條例的調整下，黨內民主生活的基本活力、黨員基本權利及黨內法規與國家法權利邏輯的價值平衡，都還需要精細的觀念溝通與制度打磨。在新時代的系統工程下，中國整體性法治進程呈現出復雜辯證的發展態勢，基本邏輯主線日益呈現為以國法保底線，以黨規促黨性，以黨性帶發展，以發展永葆先進性，以先進性驗證真理性，以真理性鞏固合法性。