基于公共服務供給視角下的多元主體協同研究評述

孫琪

摘 要：近些年來學術界對于公共服務供給領域的研究越發深入，取得了不小的研究成果，對于公共服務多元主體協同研究是其進一步的細化，通過分析2008年到2017年這十年來學術界關于該研究的成果，從研究現狀和內容綜述兩個大方面入手，對其進行梳理、總結，并提出三個方面的不足，對于更加深入研究該論題提供一定的參考價值。

關鍵詞：公共服務供給;多元主體;協同研究;述評

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）02 — 0064 — 03

改革開放以來，我國努力加強公共服務能力，著力實現基本公共服務均等化。中共十六屆五中全會首次提出公共服務均等化原則，公共服務供給迅速成為學術界研究的重點之一，主要包括公共服務供給的基礎理論研究、公共服務供給主體多元化研究、公共服務供給路徑研究、公共服務供給現狀與問題研究等。其中公共服務供給中的多元主體研究成果小有規模，在近年來呈上升趨勢，為了更加完善的了解這一相關研究的狀況，本文搜集了2008年1月至2017年12月這10年以來我國發表的期刊論文，對其做相關的評述分析。

一、我國公共服務供給中的多元主體協同研究狀況

本文以中國期刊全文數據庫 （CNKI） 為檢索源，以“主題”為檢索項，以“公共服務供給”為檢索詞進行檢索，時間跨度為2008年1月至2017年12月，查得的文章數量： 主題中含 “公共服務供給”一詞的文章為 3 504 篇，研究整體上呈上升趨勢，當然搜索的僅僅是主題并不能說明包含了所有的研究該領域的文章，并且也有許多文章不以該詞匯為主，但是文章的主旨表達的是相近的意思，所以以上數據并不能完全代表文章總數，存在一定的局限性，但這6043篇文章也足以說明我國關于公共服務供給這一領域的研究已經初具規模，并成為學術界的熱點問題之一。

在公共服務供給這一領域中，對于研究誰提供公共服務或者說提供公共服務的主體有哪些是首要的，只有了解主體才能更加合理完善的進行公共服務的供給。學術界從對公共服務供給研究，延伸到公共服務供給主體研究，再到公共服務供給多元主體協同研究，不斷深入，因此本文就多元主體協同研究進行進一步的檢索。在2008年到2017年這10年來，中國期刊數據庫中以多元主體協同、多元主體、協同管理、協同治理、協同參與、多元主義共同參與為主題的文章分別有297、6739、2708、3145、521、227篇，共計13 637篇，數量之多足以表明多元主體協作模式已經打破了傳統單一管理模式的禁錮，研究重心不斷的進行轉移。

二、基于公共服務供給視角下的多元主體協同研究內容綜述

筆者通過對公共服務供給視角下的多元主體協同研究相關文獻的閱讀和整理，對學術界研究的內容作出以下三個方面的總結。

（一）基于公共服務供給視角下多元主體協同必要性的研究

公共服務供給為什么需要多元主體進行協同參與，也就是說其必要性源于哪些方面，筆者對學者提出的必要性進行了總結，主要包括以下兩個方面的內容：

1.政府單一供給模式弊端凸顯

西方國家在19世紀大多建立了社會福利制度，由政府提供全部的公共服務供給。我國在建國初期也是政府作為唯一主體提供公共服務。不得不承認在特定的時期，由政府作為領導者提供公共服務具有獨特的優越性，但是必須承認政府全包式的提供公共服務導致供給效率低下、官僚主義橫行等弊病。我國與西方各國都清楚的認識到僅僅依靠單純的某種機制不能解決問題，只不過是用一種失靈代替另一種失靈而已。所以要將多元協同引入到公共服務供給領域中去。〔1〕隨著時代發展，政府扮演的不再是劃槳者，而是掌舵人，在公共服務供給領域，擔任劃槳者的可以是非政府組織等主體，這樣有利于引入市場競爭機制，打破政府單一供給模式造成的公共服務供給效率低下，質量不高等局面?！?〕社會的進步，人們的需求變得更加多領域，多方位，多層次，政府統一提供的公共服務供給，不能滿足公民的個性化需求，跟不上市場經濟競爭和效率的步伐，不能很好的解決社會轉型期的各種矛盾沖突，導致出現諸多社會問題。為了解決這些問題，僅僅依靠任何單純一方都是行不通的，必須將多元協同引入供給機制中，〔3〕充分發揮不同主體的獨特優勢。

2.公眾需求多樣化的現實要求

公眾社會需求中的共同性和一致性慢慢減少，差異性不斷增加，單單依靠政府作為唯一主體來提供社會公共服務已經不能滿足公眾的需要?！?〕公共需求越多樣化，公眾對于公共服務的期待越高，需要靠公共服務的協同供給才能滿足多樣的公共需求，供給多元化是通往供需平衡的有效路徑?！?〕經濟的發展，時代的進步，人們對公共服務提出了更高的要求，任何單獨的供給機制都會受到自身特有的限制，從而無法滿足復雜化的需求。多元主體協同機制能夠協調政府、市場、社會組織等不同主體，形成網絡供給模式，降低碎片化，低效率的頻率?！?〕需要通過對公共服務供給的范式創新，來滿足人民群眾的強烈的需求，來達到公共服務供需之間的平衡，范式創新的途徑是多主體治理。多主體治理是一個不同主體之間協作，互助的過程，它主張建立政府、社會和市場的三維供給模式。〔7〕

（二）基于公共服務供給視角下多元主體協同存在的問題研究

公共服務多元主體協同供給機制具有多方面的優越性，但是也并不是完美無缺的，筆者對學者們提出的問題進行了相應的總結主要包括以下三個方面：

1.主體之間權責劃分不明

現階段我國著重經濟建設領域，對于社會服務方面的意識仍比較欠缺，致使市場、公眾、政府在社會公共服務供給中的權力與責任劃分不明，政府缺位、越位現象不窮，本來需要政府負責的純公共物品供給領域，政府將責任推脫給市場，導致公共服務供給缺失，人民的需求得不到有效滿足。本來可以由市場、社會提供的公共服務領域，政府不放權進行壟斷，不引入市場競爭機制，導致公共服務供給不足，公眾得不到滿意答復?！?〕社會、政府和企業三方供給主體之間的權責不明確，在有利可圖的領域，社會、政府和企業三方供給主體爭相供給，在沒有經濟回報的領域，三種主體則興致欠缺。

2.缺少有效的公共服務協同互助機制

現階段我國的狀況是我國已經重視起公共服務供給多元主體協同機制，但是我國并沒有建立起一個涵蓋政府、企業、社會等主體的公共服務協同互助機制，供給主體在供給方式上比較單一，在供給內容上不夠完善，在供給層次上不夠深入，供給協同體系還沒有成功建立?！?〕多元主體協同提供公共服務能否良好的進行，依賴于是否有良好的運行機制，是否有良好的制度設計。

3.公共服務供給碎片化

供給主體包括政府、企業、社會組織等，在理論上多元主體協同供給機制是最佳機制，但是在實際過程中，不同供給主體之間在大部分時段并不能有效的協同，它們往往更加傾向于追逐各自的利益，實現自己利益最大化，這導致公共服務供給碎片化。雖然從表面上看每個主體都在盡職盡責的提供公共服務，但實質上公眾得到的是散亂不均的公共服務。一些公共服務本身比較單一，只需要一個或者兩個主體進行提供，但多元主體同時提供，導致職能交叉，無用重復，也增加了供給成本?！?0〕供給主體多元化并不一定會帶來效率的提高，也有可能導致市場化過度、政府缺位、合作低效以及碎片化問題。尤其是在突發事件中，各主體各為中心，沒有有效的對話協商，導致資源白白浪費。

（三）基于公共服務供給視角下多元主體協同的解決對策研究

針對于公共服務供給領域多元主體協同合作產生的種種問題，不少學者給出了建議對策，筆者將其歸類總結為一下三個方面：

1.主體間權責劃分清晰

在公共服務供給領域，需要合理劃分政府、社會和市場的功能和定位，增加公共服務的市場化程度，建立一個完備的公共服務職責體系。在公共服務供給的過程中，首先要明確各供給主體各自的職責和使命，這樣有利于各主體各司其職，同時要構建一個開放的、自由的公共服務供給空間，讓資本順暢的流動。在劃分權責關系時要以立法為主，用法律法規來清晰的界定不同主體的權利和責任，完善相應的法律法規，確立第三部門和社會私人組織等各種供給主體的合法地位，促進不同主體守法、有序的參與公共服務?！?1〕

2.建立有效的多元協同供給機制

建立多元協同供給網絡意義重大，多元協同網絡供給依靠統一的、相互作用的協同和保障機制建立，社會公共服務的有效供給需要多元主體在合作的層次和深度上不斷完善，通過各個主體不斷優化的協同合作，使得以優補優，從而發揮出整體大于部分之和的效應，即1+1>2的效應?！?2〕要通過采用授權、批準、外包、公私合作、購買、志愿等模式來提供有效的公共服務，建立有效的公共服務多元協同機制的是必要的。

3.積極正確引導非政府主體

充分尊重企業和社會各類組織的需求，建立完善的激勵制度，促進各主體協調發展。因為，私人部門與社會各類組織多少具有經濟人的特征。它們往往會受到利益驅動來參與公共服務供給，所以要正確引導它們的行為，使它們可以在個人利益與公共利益兩者之間找到一個動態平衡點。對于非政府主體一方面要鼓勵參與另一方面又要對其進行有效的限制，防止因為利益驅動而對公共利益造成的傷害，要引導非政府主體在保護公共利益的前提條件下協同合作?！?3〕可以通過擴寬參與的路徑和渠道來引導公民參與公共服務，對于社會組織要加強培育，適當降低參與的門檻。對于事業單位，要將其與政府分開看待，積極引導事業單位改革。

三、總結

在公共服務供給領域從單一供給主體走向多元供給主體是必然的，順應了歷史的發展和時代的潮流，公共服務供給的多元主體協同研究成為熱點問題，我國學術界對其越來越重視，在某些方面學術界是達成一致的，比如多元主體的權責劃分、實施多元協同的必要性、政府單一供給模式的弊端等，這是具有很大的參考價值的，但是還是存在一些問題的，筆者認為主要有三個方面的問題：第一，研究的領域局限。很多學者的研究集中于三個領域，分別是農村、體育和社區，研究其他領域的文章甚少;第二，缺少內在價值依托。大多文章是研究外在機制的構建以及主體之間的運作模式，對構成多元協作的價值基礎很少涉及，一個有效的合作模式必須依托于共同的價值基礎;第三，協同機制的構建研究薄弱。很多文章僅僅局限于協同機制構建的重要性，但是采取什么樣的方式構建，以及建立什么樣的機制大多匆匆略過?！?4〕這些問題還望以后的研究能夠進一步解答。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕楊柳.公共服務供給績效的提升之道〔J〕.人民論壇，2017，（06）：56-57.

〔2〕徐艷晴.風險社會背景下的公共服務：挑戰與應對之道〔J〕.新視野，2015，（06）：93.

〔3〕趙曼麗.公共服務協同供給研究：基于共生理論的分析框架〔J〕.學術論壇，2012，（12）：38-41.

〔4〕陳娟.“雙向互動”：公共服務供給主體的角色定位與路徑選擇〔J〕.中共福建省委黨校學報，2012，（02）：53.

〔5〕張瑾.服務型政府與公共服務的多元供給〔J〕.天津師范大學學報：社會科學版，2008，（02）：25.

〔6〕譚詩賞.社會協同治理視域下公共服務供給機制創新〔J〕.福州黨校學報，2016，（01）：30.

〔7〕程宇.中國（海南）改革發展研究院.聚焦中國公共服務體制〔M〕.北京：中國經濟出版社，2006：342.

〔8〕姜曉萍.中國公共服務體制改革30年〔J〕.中國行政管理，2008，（12）：30-32.

〔9〕王赫奕，王義保.基本公共服務領域的供給側改革〔J〕.重慶社會科學，2016，（10）：52-53.

〔10〕郭漸強，杜金穗.整體政府視角下公共服務協同供給研究〔J〕.求索，2013，（07）：233.

〔11〕尹華，朱明仕.論我國公共服務供給主體多元化協調機制的構建〔J〕.經濟問題探索，2011，（07）：14-15.

〔12〕齊艷芬.城鎮化加速期城市公共服務供給新路徑——多元協同網絡供給〔J〕.當代世界與社會主義，2013，（01）：165.

〔13〕吳春梅，張彬彬.網絡治理機制與農村公共服務多元供給主體的合作研究〔J〕.求索，2012，（10）：96.

〔14〕劉智勇，劉文杰.公共危機管理多元主體協同研究述評———以近10年來國內期刊論文研究為例〔J〕.社會科學研究，2012，（03）：64.

〔責任編輯：張 港〕