論金融制度審計

鄭石橋（博士生導師）

一、引言

審計主題是審計業務開展的基礎，根據不同的審計主題，可以將金融審計業務區分為金融報表審計、金融績效審計、金融合規審計和金融制度審計。本文將對金融制度審計展開分析。金融經管責任體現在行為、信息和制度三個維度，這些維度中，制度健全是行為合規和信息真實的保障，所以，以制度主題為基礎形成的金融制度審計是金融審計的基礎性業務。

目前，專門針對政府金融制度審計展開研究的文獻尚未發現。對于政府金融審計的研究主要從宏觀金融制度審計和微觀金融制度審計兩個方面展開，一些研究金融內部審計的文獻主要涉及內部控制審計，也有一些研究反洗錢審計的文獻涉及到金融制度審計。總體來說，金融制度審計的各個基礎性問題尚缺乏研究。關于金融制度審計的研究，當前還缺乏一個體現經典審計理論的理論框架，本文擬對此展開深入分析。

本文的研究結構為：首先，對金融制度審計的相關文獻進行梳理；然后，基于經典審計理論，分析金融制度審計的各個主要的基礎性問題，提出一個關于金融制度審計的理論框架；最后，總結出研究結論，并由此提出有益于建構金融制度審計的啟示。

二、文獻綜述

目前，專門研究政府金融制度審計的文獻還很少。從政府審計視角研究金融審計的一些文獻涉及金融制度審計的相關內容，大體可以區分為宏觀金融制度審計和微觀金融制度審計；有些研究金融內部審計的文獻涉及內部控制審計；還有些研究反洗錢審計的文獻涉及金融制度審計。

金融宏觀制度是各金融機構都要遵守的金融制度，包括金融法律法規和金融政策。一些研究政府金融審計的文獻提出，政府金融審計應該關注金融政策、金融法律法規、金融體制機制存在的缺陷，通過金融審計發現上述宏觀金融制度存在的缺陷，并提出建議以促進這些宏觀制度的完善[1-4]。

微觀金融制度是各金融單位（金融機構、金融監管部門及金融機構內部單位）自己需要執行的規章制度或業務流程等方面的規范，主要是內部控制和風險管理方面的內部規范。一些研究政府金融審計的文獻提出，政府審計機關對金融機構的審計要將金融機構內部控制、風險管理和信息系統納入審計內容，關注這些制度存在的缺陷，并通過制度缺陷整改以完善金融機構的內部制度[1，5-8]；也有些文獻提出，政府審計機關要對金融監管機構履行其金融監管職能的相關制度進行評估，以發現其缺陷，并提出完善制度的建議[4，9-11]。

當前，研究金融內部審計的文獻已非常多，也有不少文獻研究金融機構內部控制審計。李學勇[12]基于商業銀行內部控制存在的問題，從審計監督的角度提出了應對策略。易新平[13]則主要研究了風險管理、內部控制與內部審計之間的關系，認為這三者之間存在一定的抑制或促進作用。吳偉[14]基于商業銀行中問題屢查屢犯、整改處罰落實不到位、違規事件頻發的事實,認為商業銀行內部審計及內部控制檢查未能發揮有效作用，并由此提出了一系列有針對性的解決對策。

一些研究反洗錢審計的文獻也會涉及金融制度審計。高菲[15]研究了審計在反洗錢工作開展中所發揮的作用，并指出了其所面臨的挑戰。王山松等[16]對基層人民銀行反洗錢工作中存在的問題進行了分析，并提出了相應解決對策。汪加才[17]則基于反洗錢審計的動因，提出了反洗錢審計的目標及相應對策。反洗錢審計有兩個路徑：一是交易審計路徑；二是制度審計路徑。很顯然，金融制度審計屬于制度審計路徑。

上述文獻為人們進一步認知金融制度審計奠定了基礎。然而，總體來說，金融制度審計的各個基礎性問題尚缺乏研究，金融制度審計還缺乏一個系統的理論框架。

三、理論框架

本研究主要基于金融審計基本理論來分析金融制度審計的各個基礎性問題，并在此基礎上提出一個基于經典審計理論的金融制度審計理論框架。為此，需要討論的問題包括以下幾個方面：金融制度審計本質、金融制度審計需求、金融制度審計主體、金融制度審計客體、金融制度審計內容、金融制度審計目標、金融制度審計取證模式及其與審計意見類型的關系、金融制度審計結果及其應用。

（一）金融制度審計本質

自從審計產生以來，學術界一直致力于探討審計的本質是什么。但是，到目前為止還沒有得到一個令人信服的一致結論。認識審計的本質，可從審計產生的動因中去探尋，因為這是審計存在和發展的前提條件。在審計的萌芽中，反而更容易發現和觀察到審計的真正本質。此外，審計的本質還需要接受形式邏輯的檢驗。因為回答“審計的本質是什么”這一問題，其實是在給審計下定義。這要遵循形式邏輯關于下定義規則的要求，從而使概括出來的審計本質科學嚴謹。

而本文要探究的金融制度審計本質主要關注“什么是金融制度審計”。金融制度審計本質當然是以金融審計本質為基礎的，所以，要基于金融審計本質來討論金融制度審計本質。有學者認為，“金融審計是運用系統方法，從行為、信息和制度三個維度對金融經管責任履行情況實施獨立鑒證、評價和監督，并將審計結果傳遞給利益相關者的金融治理制度安排”[18]。此處的金融經管責任就是下圖所示的資源類委托代理關系中（股東與金融機構、金融機構總部與內部單位、政府與金融監管部門），代理人對委托人承擔的資源使用和職責履行責任，委托人希望通過金融審計促使代理人更好地履行其金融經管責任。

金融委托代理關系圖

以上述金融審計本質為基礎，本文提出的金融制度審計本質可表述如下：所謂金融制度審計，就是從制度維度對金融經管責任履行情況實施的鑒證和監督，并將審計結果傳遞給利益相關者的金融治理制度安排。簡單來說，金融制度審計就是對履行金融經管責任的相關制度的獨立鑒證、評價和監督。金融制度審計本質的上述表述包括以下內容：

1.金融制度審計需要從制度維度關注金融經管責任履行情況。金融審計是從多個維度對金融經管責任履行情況進行鑒證、評價和監督，以促進代理人更好地履行金融經管責任。金融制度審計作為金融審計業務類型之一，主要從制度維度來關注代理人金融經管責任的履行情況，也就是對代理人履行其金融經管責任的相關制度進行鑒證、評價和監督，為代理人良好地履行其金融經管責任奠定制度基礎。金融制度審計的這種定位使得其具有獨特的價值，也區別于其他類型的金融審計。

2.金融制度審計要采用系統方法對金融制度實施鑒證、評價和監督三種審計職能。這里的金融制度鑒證，是指采用系統方法以發現金融制度的設計及執行是否存在缺陷；這里的金融制度評價，是在金融制度鑒證的基礎上，對金融制度的有效性做出整體判斷；這里的金融制度監督，是以金融制度鑒證和評價為基礎，對金融制度缺陷的責任者進行責任追究。金融制度審計的上述三個功能需要順序履行，沒有鑒證，就不能評價；沒有鑒證或評價，就不能進行責任追究。

3.金融制度審計結果要傳達給利益相關者。金融制度審計不是為審計而審計，委托人推動金融制度審計是為了促進代理人更好地履行其金融經管責任，所以，金融制度審計的審計結果要讓委托人及利益相關者來使用，通過審計結果的使用，才能實現各自的目的。為此，需要將金融制度審計結果傳遞給審計結果的使用者。

4.金融制度審計是金融治理體系的組成部分。在上圖的委托代理關系中，為了解決代理人的代理問題和次優問題，委托人會推動建立一整套的金融治理體系。金融審計是這個治理體系的成員，而作為金融審計業務之一的金融制度審計，當然更是金融治理體系的成員，它主要是從發現金融制度缺陷、促進金融制度完善這個角度來發揮金融治理作用。金融制度審計的這種定位，要求其與金融治理體系中的其他成員協調配合，才能充分發揮其治理作用。

（二）金融制度審計需求

金融制度審計需求關注的是“為什么會有金融制度審計”。很顯然，金融制度審計需求的討論離不開金融審計需求。一般認為，金融審計需求源于治理代理人問題和次優問題之需求。在上圖所示的資源類委托代理關系中，“由于合約不完備、激勵不相容、信息不對稱和環境不確定性，代理人有可能偏離委托人的期望，從而出現代理問題；由于有限理性，代理人在履行其金融經管責任時，可能犯錯誤，從而出現次優問題。為了應對代理人的代理問題和次優問題，委托人會推動建立金融治理體系，金融審計是其中的重要成員”[19]。

就金融制度審計來說，應對的是代理人的特定類型的代理問題和次優問題，這就是金融制度缺陷。一般來說，上圖所示的資源類委托代理關系中，代理人要良好地履行其金融經管責任，必須建立和實施有效的金融制度。但是，由于合約不完備、激勵不相容、信息不對稱和環境不確定性，代理人不一定有動力和壓力來建立和實施有利于其金融經管責任很好履行的制度，這就出現了金融制度維度的代理問題。由于有限理性，代理人在制度建立和實施過程中也可能犯錯誤，這就出現了金融制度維度的次優問題。金融制度審計通過對金融制度的鑒證、評價和監督，促使代理人完善金融制度。可見，金融制度審計是由金融制度維度的代理問題和次優問題所催生的。

（三）金融制度審計主體

金融制度審計主體關注的是“誰來實施金融制度審計”。很顯然，這個問題要基于金融審計主體來討論。一般來說，在上圖所示的資源類委托代理關系中，“選擇審計主體是委托人的權利。政府作為金融機構的股東會選擇政府審計機關作為審計主體，非政府機構作為金融機構的股東通常會選擇民間審計機構作為審計主體，政府會選擇政府審計機關作為金融監管部門的審計主體，金融機構總部會自行建立內部審計機構對內部單位進行審計。上述各種情形下都可能出現因審計業務外包而引入民間審計機構”[20]。

就金融制度審計來說，其審計主體的選擇基本上也適用于上述情形。但是，如果金融機構已經成為上市公司，此時金融機構就要以民間審計機構為主體，對財務報告和財務報表內部控制實施整合審計，因此，即使是國有控制的金融上市公司，其財務報告內部控制的審計主體也是民間審計機構。

與金融制度審計主體相關的一個問題是：金融監管部門也會檢查金融機構的風險防范制度，那么，金融監管部門是否也是金融制度審計主體呢？本文認為：一方面，包括金融制度在內的金融審計是所有權監督，并不是行政權監督，金融監管屬于行政權監督，不是所有權監督，所以金融監管不是審計；另一方面，金融制度審計需要將審計結果傳遞給利益相關者，由這些利益相關來應用審計結果以產生效果，而金融監管結果是監管者自己直接應用，并不需要傳遞給其他利益相關者。

（四）金融制度審計客體

金融制度審計客體是指“金融制度審計究竟審計誰”。很顯然，金融審計客體是金融制度審計客體的基礎。一般來說，在上圖所示的資源類委托代理關系中，“凡是金融經管責任承擔者，都是金融審計客體，在股東與金融機構的關系中，金融機構承擔金融經管責任；在金融機構總部與內部單位的關系中，內部單位承擔金融經管責任；在政府與金融監管部門的關系中，金融監管部門承擔了金融經管責任。所以，金融機構及其內部單位和金融監管部門（簡稱為金融單位，下同），都是金融審計客體”[20]。

就金融制度審計來說，上述作為金融審計客體的金融單位都是可能的金融制度審計客體。在具體實施中，可以特定的金融單位作為審計客體，對該特定單位的金融制度進行審計，以促進該特定單位金融制度的完善；也可以將某類金融單位作為審計客體，對這類金融單位的某些特定制度進行審計，以促進該特定金融制度的完善。

金融政策屬于宏觀金融制度，也可以作為單獨的審計客體。但是，對于金融政策，可以從金融政策資源投入、金融政策遵守執行情況、金融政策效果及金融政策是否存在缺陷等多個維度開展審計。因此，金融政策審計與多種金融審計業務類型相關，并不只屬于金融制度審計，只有從金融政策遵守執行情況及金融政策是否存在缺陷這些維度來開展的審計屬于金融制度審計。

（五）金融制度審計內容

“審計什么”是金融制度審計內容關注的問題。很顯然，要以金融審計內容為基礎來討論金融制度審計內容。一般認為，金融審計內容是一個多層級的體系，其審計對象是金融經管責任。這些金融經管責任可能分解為信息、行為和制度三類審計主題，不同的審計主題可以獨立形成單項性審計業務，也可以組合形成綜合性審計業務。在審計實施中，審計主題還需要細分為審計標的，并確定各個審計標的的審計載體和審計命題。

就金融制度審計來說，其審計內容也是一個類似于金融審計內容的多層級體系，其審計對象是金融經管責任的制度維度，屬于制度類型的審計主題。金融制度作為審計主題還需要進一步分解，以確定各自的審計標的，在此基礎上確定各審計標的的審計載體。上圖所示的資源類委托代理關系中，不同的審計客體，作為金融經管責任的制度維度的組成內容不同，審計需要關注的視角也不同，基本情況如下表所示。

下表中，由某些金融單位執行的內部控制、風險管理、組織治理、信息系統及業務流程，稱為微觀金融制度。這些微觀金融制度還需要進行多層級的分解，以確定可以實施的制度審計標的，并確定各自的審計載體。許多金融單位都要執行的金融政策、金融法律法規，稱為宏觀金融制度。要對宏觀金融制度進行審計，同樣要對這些制度進行分解，直至分解成可實施的審計標的，并為分解得到的審計標的確定相應的審計載體。

金融制度內容及審計視角

（六）金融制度審計目標

金融制度審計目標是“人們希望通過金融制度審計所獲得的結果”。顯然，金融制度審計目標是以金融審計目標為基礎。一般來說，金融審計目標主要區分為終極目標和直接目標：終極目標通常是抑制代理人履行金融經管責任中的代理問題和次優問題，而直接目標則是發現代理人履行金融經管責任中的代理問題和次優問題。

就金融制度審計來說，其直接目標是審計機構的目標。具體內容是找出金融制度缺陷，并促進這些缺陷的整改。無論是宏觀金融制度，還是微觀金融制度，其制度缺陷都體現在兩個方面：一是制度設計存在缺陷；二是制度執行存在缺陷。這兩類缺陷都可能影響制度目標的達成，歸結為制度健全性。

金融制度審計的終極目標是委托人希望通過金融制度審計得到的結果。一般來說，委托人希望通過金融制度審計來抑制金融制度缺陷，以促進金融經管責任承擔者更好地履行其金融經管責任。這其中的作用機理是，金融制度是金融經管責任承擔者履行其金融經管責任的基礎，制度越是健全，越有可能更好地履行其金融經管責任。因此，金融制度審計抑制了金融制度缺陷，也就是完善了金融制度，進而為金融經管責任承擔者履行其金融經管責任奠定了更好的制度基礎。當然，直接目標與終極目標關系密切，終極目標決定了直接目標的方向，直接目標要圍繞終極目標制度制定，而直接目標的達成是終極目標達成的基礎。如果不能找出已經存在的金融制度缺陷，完善金融制度將無從談起。

（七）金融制度審計取證模式及其與審計意見類型的關系

前文分別討論了金融制度審計的本質、需求、主體、客體、內容和目標這些基礎性問題，接下來要討論的基礎性問題是“怎么審計”。這個問題涉及的內容很多，本文的主題是金融制度審計理論框架，所以，這里只關注金融制度審計取證模式及其與審計意見類型的關系。

一般來說，金融制度可以區分為微觀金融制度和宏觀金融制度。不同的金融制度，其審計載體狀況不同，導致其審計取證模式也不同。對于微觀金融制度來說，其審計取證模式通常采用命題論證型審計取證模式，具體體現為風險導向制度審計模式。也就是說，將現代風險導向審計的基本原理用于微觀制度審計時，它是以制度審計風險模型為基礎的。審計取證過程一般包括風險評估和制度測試兩個步驟，支持發表合理保證鑒證意見[21，22]。

宏觀金融制度通常包括金融法律法規和金融政策。對于金融法律法規的設計缺陷，通常要采用立法后評估模式，按立法后評估的要求、步驟和方法來鑒證金融法律法規的缺陷，通常只報告發現的設計缺陷（屬于有限保證審計意見）；對于金融政策的執行缺陷，通常采用類似于微觀金融制度審計中的制度測試程序，支持發表合理保證審計意見。對于金融政策，同樣要區分政策設計和政策執行兩個維度。對于金融政策設計缺陷，通常采用公共政策后評估模式，按公共政策后評估的要求、步驟和方法來鑒證金融政策的缺陷，通常只報告發現的設計缺陷（屬于有限保證審計意見）；對于金融政策執行缺陷，也需要采用類似于微觀金融制度審計中的制度測試程序，支持發表合理保證審計意見[20]。

（八）金融制度審計結果及其應用

金融制度審計結果及其應用也是金融制度審計的一個基礎性問題，審計結果來自于審計直接目標的達成。

對于微觀金融制度審計來說，審計結果是審計過程中發現的內部控制、風險管理、組織治理、信息系統及業務流程等微觀金融制度的設計缺陷和執行缺陷。很顯然，這些制度所在的金融單位要負責這些金融制度缺陷的整改，審計機構也可以公告這些制度缺陷，并且，審計機構還要推動對這些制度缺陷的整改。

對于宏觀金融制度來說，審計結果包括兩個方面：一是發現一些金融單位不執行甚至違背金融法律法規和金融政策的行為。對于審計結果，審計機構可以公告，在獲得授權的情形下，也可以直接對責任者進行處理處罰；如果沒有授權，則需要移送有處理處罰權的部門進行責任追究，同時，出現這些問題的金融單位要執行審計決定或其他機構出具的處理處罰決定。二是發現金融法律法規和金融政策存在的設計缺陷。對于這些缺陷，審計機構通常要提出完善制度的審計建議；金融監管部門及其他出臺金融法律法規和金融政策的機構，要認真對待審計機構發現的宏觀金融制度缺陷，并對這些缺陷進行整改，以完善宏觀金融制度。

四、結論和啟示

（一）結論

以金融制度主題為基礎而形成的金融制度審計是金融審計的基礎性業務，本文將金融審計基本理論融入金融制度審計，分析金融制度審計的各個基礎性問題，提出一個基于經典審計理論的金融制度審計理論框架。

就金融制度審計本質來說，金融制度審計就是對履行金融經管責任的相關制度的獨立鑒證、評價和監督。

就金融制度審計需求來說，金融制度審計是代理人履行其金融經管責任中的金融制度維度的代理問題和次優問題所催生的。

就金融制度主體來說，選擇審計主體是委托人的權力。政府作為金融機構的股東會選擇政府審計機關作為審計主體，非政府機構作為金融機構的股東通常會選擇民間審計機構作為審計主體，政府會選擇政府審計機關作為金融監管部門的審計主體，金融機構總部會自行建立內部審計機構對內部單位進行審計。上述各種情形下都可能出現審計業務外包而引入民間審計機構。

就金融制度審計客體來說，凡是金融經管責任承擔者，都是金融制度審計客體，具體包括金融監管部門、金融機構及其內部單位。

就金融制度審計內容來說，其審計對象是金融經管責任的制度維度，屬于制度類型的審計主題。金融制度區分為微觀金融制度和宏觀金融制度，作為審計主題，還需要進一步分解為審計標的，在此基礎上確定各審計標的的審計載體。

就金融制度審計目標來說，直接目標是找出金融制度缺陷，并促進這些缺陷的整改；終極目標是抑制金融制度缺陷，以促進金融經管責任承擔者更好地履行其金融經管責任。

就金融制度審計取證模式及其與審計意見類型的關系來說，微觀金融制度審計通常采用風險導向制度審計模式，支持發表合理保證鑒證意見；宏觀金融制度執行審計通常采取類似于微觀金融制度審計中的制度測試程序，支持發表合理保證審計意見，而宏觀金融制度設計審計則通常采取后評估模式，只報告發現的設計缺陷。

就金融制度審計結果及其應用來說，微觀金融制度審計和宏觀金融制度審計因為各自的審計結果不同，其應用者也不同。

（二）啟示

由上述結論可得到以下啟示：金融制度審計是金融審計的基礎性業務，而金融制度審計本身又是一個由多個要素組成的系統。要科學地建構金融制度審計，就必須統籌考慮金融制度審計的各個基礎性問題，在相互聯系中建構金融制度審計的各個要素。審計實踐中，顧此失彼的審計制度并不少見，其根本原因還是理論上的不清晰。本文的研究再次告訴我們，理論自信是制度自信的基礎。