投融之道，幾許得失

整理 本刊編輯部

取得的成績：推動形成健康、規范、有序的體制機制

公路領域公共財政保障體系正在逐漸建立。

按照國家深化財稅體制改革的總體要求和黨中央、國務院關于防范化解地方政府債務風險的一系列精神，各地政府及財政、交通部門已逐步將沒有收益的普通公路建管養運等所需資金納入年度財政預算予以保障，對一般財政預算資金不足的，納入地方政府一般債券的融資渠道；對有一定收益的政府收費公路，則納入地方政府專項債券的融資渠道。

公路領域PPP模式制度建設不斷完善，項目管理能力不斷提高。

制度建設 中央層面，在國務院及財政部、國家發改委印發的一系列PPP制度文件基礎上，交通運輸部在公路領域印發了一系列指導意見、操作指南、前期工作流程方面的文件；地方層面，安徽、貴州、四川、浙江等省份結合地方實際，因地制宜，出臺了一系列制度規范和實施細則，提高各地PPP模式實施的可操作性和規范性。

項目管理 一方面，各地交通運輸部門積極構建好與本級政府及財政、發改委、國土、法制等部門的溝通協調機制，建立PPP工作聯席會議等制度，實現多部門協力合作，促進PPP模式的有序推進。另一方面，注重PPP各環節知識的學習和能力建設，加強項目在交易結構、財務測算、風險分配、收益分配、績效評價、政府監管等關鍵要點的精細化管理，提高PPP項目可行性和規范性。

公路領域持續探索盤活存量資產，依托路衍經濟拓展經營的能力不斷增強。

各大交通集團不斷探索和實踐，對收費公路的服務區經營權、廣告經營權、土地資源、通信設施、ETC數據等路衍資產進行盤活，實施綜合開發利用，拓展綜合商體、新能源、物流、旅游、綠色種植（養殖）、通信設施租賃、智慧交通等業務，一方面培育了高速公路經營發展業務新領域，帶來了新的發展空間。另一方面，也促進了收費主業和衍生業務良性互動，路衍經濟業務的經營開發，通過提供優質的出行服務、舒適的旅游體驗、便利的物流服務，使高速公路成為組團式的飲食、休息和旅游區，刺激增加更多的車流量，顯著增加了公路經營企業的通行費收入。

公路經營企業市場化融資方式多元且融資優勢不斷突顯。

各地大多數公路經營企業都是本級政府的龍頭企業，經過一二十年的發展，在市場化融資上積累了豐富的經驗，并且保持著良好的市場信用等級。即使在當前資本市場收緊的形勢下，省級公路經營企業銀行貸款普遍維持在基準利率水平，有些甚至還能享受到下浮優惠，債券融資則可以低于市場平均融資成本20%以上，融資優勢十分顯著。同時，公路經營企業和不以路橋收費為主營業務的上市中央企業積極通過收費公路權益上市融資渠道，降低融資成本，完善公司法人治理結構，提高經營管理水平。此外，根據公路行業發展需要，不少公路經營企業積極參與金融產品設計和制度創新，為金融市場發展增添了新動能。

存在的問題：在困難、壓力和風險之間左沖右突

地方政府債券資金投入與需求相比仍有較大差距。

2017年，全國高速公路建設完成投資9258億元，各地發行地方政府收費公路專項債券440億元，專項債資金約占當年高速公路建設投資的5%。2018年這一比例有所提高，但也未超過10%。

對于普通公路和政府收費公路而言，由于建設資金需求遠遠大于地方政府財力和一般債、專項債發行規模，目前尚無解決途徑，并且項目一旦開工，后續債券資金如果跟不上，很容易造成“半拉子工程”。

公路PPP項目實施推進仍面臨較大困難和風險。

首先，部分省份將國家高速公路、普通國道等重大項目實施運作事項下放至地市級和縣級政府，由地市和縣級政府承擔這些重大項目的前期工作論證、溝通協調工作以及缺口性財力支出，導致部分項目前期工作推進程序復雜、溝通協調不暢，影響項目推進效率，也因地市和縣級政府財政收支矛盾不斷加劇，可動用財力有限，從而加劇項目實施風險。

其次，新建公路項目預期經濟效益欠佳，對社會資本吸引力不足。隨著公路網不斷加密及新建項目施工難度較大、建造成本不斷提高，不少項目投資回報率低、投資回收期長；普通公路也因造價高且缺乏經營收入來源，難以對社會資本產生吸引力。要使項目具備吸引社會資本參與的能力，地方政府需要給予較大比例支持。但受各地財政收支矛盾加劇等因素影響，各地政府能夠用于PPP項目投資補助的資金和優惠條件實在有限。

此外，一些地方政府在推進項目過程中更關注PPP的融資功能，對項目全生命周期的高效管理、績效評價體系建設等方面考慮不夠，項目政企合作過程中恐將出現較多摩擦。

公路經營企業新建項目普遍存在較長虧損期，企業資產負債約束壓力大。

各大省市公路經營企業均肩負著政策目標，要履行社會責任，因此，新建項目往往所處地質條件復雜、造價高、車流量不樂觀，在有限的收費期限內尤其是運營初期出現項目虧損的狀況較為嚴峻。一方面，企業在財政資金支持有限的前提下，需滿足項目資本金為非債務性資金的要求；另一方面，還需要在項目運營初期甚至較長一段時間內解決運營期融資難題，加之部分省份建設任務依然繁重，多重因素疊加，導致企業資金缺口持續擴大，企業資產負債約束壓力大。

積極的建議：以理性和遠見應對投融資新形勢

【政府建議】

加大各級財政資金和地方政府債券支持力度。建立交通運輸發展規劃資金保障能力評估制度，努力做到規劃與財力相適應。在項目可行性研究階段，充分論證建設項目資金平衡方案，明確資金來源及規模，對有財政資金安排的項目開展財政承受能力評估論證，確保項目所在地政府財力可承受。適度增加收費公路專項債的規模，按照收費公路整個收費期所獲得的預期收益來確定各地專項債券的規模，在分配額度時適度向中西部地區傾斜，以促進這些地區補上交通發展的短板，服務經濟社會發展。

從政府能力建設、完善制度體系、靈活政策等多方面推進公路PPP市場規范、高效、高質量發展。及時轉變和深化各地對PPP的認識，樹立規范、高質量發展的PPP理念，加強培訓和政策宣貫，著力提高地方政府對PPP的認識水平和實施能力，做好項目的“規劃師”和“裁判員”；加快研究制定交通運輸PPP項目監督和績效評價指導文件，有效指導各地交通運輸部門高效開展PPP項目管理，著力提升政府機構能力建設，提高PPP績效評價與管理的質量和水準；靈活運用土地等政策，充分挖掘交通外溢效應反哺交通，調動地方積極性，將受益土地、旅游等經營性資源與公路打捆綜合開發，提高項目的經濟效益和實施的可行性，實現資源的集約高效利用。

對普通公路建養一體化模式的規范發展提出指導性意見。為有效防范地方政府隱性債務風險，建議國家交通運輸主管部門總結行業實踐經驗，加強與國家財政部門的溝通，聯合發布建養一體化模式指導性文件，明確模式適用條件，以及績效考核、績效付費、建設期與運營期付費比例、納入預算等管理要求，促進建養一體化模式規范有序發展。

【市場建議】

做好企業發展路衍經濟布局謀劃。公路經營企業應深度參與路衍經濟開發的頂層設計，將企業的定位、戰略和發展思路與路衍經濟開發緊密結合起來，將當前推進的重點在建和待建項目與路衍經濟開發結合起來。同時，應深入調研和論證針對每個項目特點開展路衍經濟開發，對傳統路衍經濟業務，包括能源銷售、服務區綜合商體、廣告設施等，貫徹新理念，采用新模式，高舉高打，形成自己的路衍經濟品牌；深挖項目自身特色與資源稟賦，一路一策，積極發展旅游資源開發、物流園區開發、光伏發電等新興業務領域；積極跟蹤技術和政策變化，做好近期與遠期統籌規劃，適時發力智慧交通、智慧物流和新能源等業務領域，引領發展新動力。

進一步探索收費公路權益上市。一方面，考慮到當前新建收費公路項目收益難以達到股東對上市資產回報率要求，公路經營企業可將高速公路改擴建項目、經濟效益較好的存量高速公路項目作為上市的重點。另一方面，考慮到IPO上市周期較長，當前股市總體低迷，公路經營企業可以借助現有的上市公司，通過資產重組等方式，實現借殼上市，縮短上市周期。此外，積極與有關交通運輸主管部門匯報溝通，盡快理清擬上市收費公路項目土地權屬，獲取土地使用權證。